Sentencia nº 11001-03-06-000-2006-00040-00(1740) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 18 de Noviembre de 2006
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2006-00040-00(1740) |
| Fecha | 18 Noviembre 2006 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS
Bogotá D. C., dieciocho (18) de mayo de dos mil seis (2006)Radicación número: 11001-03-06-000-2006-00040-00(1740)
Actor: MINISTRO DE TRANSPORTEReferencia: PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE Y SERVICIO PRIVADO. Viabilidad jurídica de la celebración de contratos de arrendamiento operativo de vehículos o renting por las empresas de transporte público terrestre automotor de carga. Efectos en el manifiesto de carga. Arrendamiento de vehículos matriculados en servicio particular para transporte privado.
El señor Ministro de Transporte, doctor A.U.G., formula a la Sala una consulta relacionada con la prestación del servicio público de transporte y el servicio privado, con el fin de determinar sus diferencias y la viabilidad jurídica de la celebración de contratos de arrendamiento operativo por las empresas de transporte público terrestre de carga, la manera como estos deben reflejarse en el manifiesto de carga, y la posibilidad de tomar vehículos en arrendamiento matriculados en servicio particular, para realizar transporte privado.
El Ministro transcribe algunas normas legales que regulan temas sobre transporte, como son los artículos 981, 984 y 991 del Código de Comercio, la ley 105 de 1993 que define el transporte público como industria, el Estatuto Nacional del Transporte contenido en la ley 336 de 1996 que distingue el servicio público de transporte del servicio privado y la ley 769 de 2002 que se ocupa de la licencia de tránsito y del Registro Nacional Automotor.
Igualmente enuncia disposiciones administrativas, en especial el decreto 173 de 2001 reglamentario del servicio público de transporte terrestre automotor de carga en el que se prevé la celebración del contrato de vinculación cuando la empresa de transporte no sea propietaria del vehículo y se regula el manifiesto de carga y así mismo, apartes de las Resoluciones No 2004 y 2051 de 2004 del Ministerio de Transporte, sobre las relaciones económicas entre los remitentes de la carga, las empresas de transporte autorizadas y el propietario y/o poseedores o tenedores de los vehículos.
De otra parte, hace referencia a distintas modalidades contractuales de vinculación de equipos como el leasing y el renting, sobre el cual expresa:
“Como puede verse con claridad, en el caso del renting, el vehículo se adquiere con una finalidad clara y concreta que es satisfacer necesidades de equipamiento vehicular de un usuario que pretende proveerse de los medios necesarios para realizar un transporte privado o para efectuar él mismo un transporte público, sin necesidad de suscribir contratos de vinculación y ello es entendible en la medida que, a través del arrendamiento operativo, la compañía lo que hace es transferirle al arrendatario la posibilidad de ejercer las facultades de uso, usufructo y goce del bien, guardándose exclusivamente la titularidad de este, hecho este que tiene razón de ser en virtud que uno de los servicios que presta la compañía de renting es el no generar con la adquisición del vehículo, una carga económica y fiscal para el locatario que implica la titularidad de un activo.”
Indica que el no entendimiento de esta situación, hace necesario que clarifique la Sala particularmente dos materias: la primera si cuando las empresas de transporte terrestre automotor de carga por carretera realizan operaciones de transporte a través de vehículos en renting, no se genera contrato de vinculación, y por tanto el flete en el manifiesto único de carga debe ser llenado en ceros; la segunda, si el transporte privado por el hecho de realizarse a través de vehículos en renting, no puede ser considerado transporte público.
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INTERROGANTES
Presenta los siguientes interrogantes:
“1. ¿Cuáles son las diferencias entre el servicio público esencial y el servicio privado de transporte de que trata el artículo 5° de la ley 336 de 1996?
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¿Es viable jurídicamente que una empresa de transporte público terrestre automotor de carga debidamente habilitada, celebre contratos de arrendamiento operativo (renting) de equipos para realizar el transporte de mercancías?
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¿Si el servicio público de transporte terrestre de carga ha sido prestado con vehículos en arrendamiento operativo, la empresa de transporte de servicio público estaría o no obligada a cumplir la tabla de fletes o el manifiesto de carga debería diligenciarse con el valor 0?
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¿Se pueden tomar vehículos matriculados en el servicio particular en arrendamiento por parte de las empresas privadas para realizar transporte privado?”
Para efectos de sustentar la respuesta a los interrogantes formulados, la Sala procede a distinguir el servicio público esencial del transporte y el servicio privado frente al artículo 5° de la ley 336 de 1996, y posteriormente a precisar el régimen aplicable a las diferentes formas de vinculación de equipo rodante a las empresas de transporte de carga, entre ellas el contrato de arrendamiento operativo y sus limitaciones. Por último, se ocupará del estudio del manifiesto de carga.
3.1 Diferencias entre el servicio público de transporte y el transporte privado
El transporte es una actividad humana consistente en la movilización de personas o cosas de un lugar a otro mediante la utilización de diferentes medios, indispensable para el desarrollo de la vida en sociedad y para las relaciones económicas, el cual puede cumplirse, bien dentro del ámbito de las relaciones privadas al amparo del derecho a la libre circulación o movilización (art. 24 de la C. P.), o como ejercicio de la libertad de realización de actividades económicas y de iniciativa privada con el propósito de obtener un beneficio por la prestación del servicio ( art. 333 de la C. P.).
3.1.1 Servicio público de transporte. El transporte público está definido por la ley 105 de 1993[1] como “una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica” ( art. 3°) y precisa su calificación en los siguientes términos:
“La operación del transporte público en Colombia es un servicio publico bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.” (Resalta la Sala)
Por su parte, la ley 336 de 1996 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional del Transporte”en su artículo 5 precisa que el servicio público de transporte es esencial:
“Artículo 5o. El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el Reglamento para cada Modo.
(....) ( Resalta la Sala)
La definición del transporte como servicio público esencial, la realiza el legislador con fundamento en atribuciones constitucionales expresas para expedir leyes de intervención económica (Art. 334 de la C.P) y las que deben regir la prestación de los servicios públicos (art. 150.21.23 de la C. P.), lo cual permite decir que su prestación está sujeta al ordenamiento propio de estos servicios, por principio inherentes a la finalidad social del Estado y los cuales pueden ser prestados por el Estado directa o indirectamente, por particulares, o por comunidades organizadas.
El papel del Estado en cuanto poder público, consiste en garantizar su prestación eficiente, establecer, por medio de ley, el régimen jurídico al que deben sujetarse y ejercer las competencias de regulación, control y vigilancia sobre ellos ( art. 365 de la C. P.).
Adicionalmente, la calificación como servicio público esencial corresponde a la valoración que hace el legislador de su carácter imprescindible y a su vinculación estrecha con el interés público y a la protección de derechos fundamentales de consideración prevalente, o expresado en palabras de la Corte Constitucional:
“El carácter esencial de un servicio público se predica, cuando las actividades que lo conforman contribuyen de modo directo y concreto a la protección de bienes o a la satisfacción de intereses o a la realización de valores, ligados con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades fundamentales. Ello es así, en razón de la preeminencia que se reconoce a los derechos fundamentales de la persona y de las garantías dispuestas para su amparo, con el fin de asegurar su respeto y efectividad.”[2]
Por último, el hecho de ser un servicio esencial, también implica que su prestación no pueda ser interrumpida, de allí que la Constitución garantice el derecho de huelga, “salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador” (art. 56).
Ahora bien, la prestación del servicio público de transporte por parte de los operadores o empresas de transporte, esto es, las personas naturales o jurídicas constituidas como unidad de explotación económica permanente que cuenten con los equipos, instalaciones y órganos de administración que les permitan prestar adecuadamente el servicio, debe tener autorización del Estado por disposición tanto de la ley 105 de 1993 ( art. 3.6 [3]), como de la ley 336 de 1996 que expresa:
“Artículo 11. Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar.
La habilitación, para efectos de esta Ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte.
El Gobierno Nacional fijará...
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