Sentencia nº 11001-03-26-000-1995-03074-01(13074) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 30 de Noviembre de 2006
| Número de expediente | 11001-03-26-000-1995-03074-01(13074) |
| Fecha | 30 Noviembre 2006 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-26-000-1995-03074-01(13074)
Actor: J.E.C.J.
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE-INVIAS
Procede la Sala a decidir la acción pública de nulidad instaurada por el ciudadano J.E.C.J., obrando en nombre propio, contra las resoluciones números 7358 de 26 de octubre de 1995, 452 del 29 de enero de 1996 y 611 del 6 de febrero de 1996, todas expedidas por el Ministro de Transporte.
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H. de la demanda (fls. 89 a 100).
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El Instituto Nacional de Vías (Invías( y la sociedad denominada “Concesión Santa Marta Paraguachón S.A.”, suscribieron el día 2 de agosto de 1994 el contrato de concesión número 445 de 1994, con el objeto, de acuerdo con la cláusula primera del aludido convenio, de “realizar por el sistema de concesión los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación, de construcción, la operación y el mantenimiento de los sectores Río Palomino - Riohacha y Riohacha - Paraguachón y el mantenimiento y la operación del sector Santa Marta - Río Palomino, ruta 90 en los Departamentos del M. y la Guajira”.
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La cláusula quinta del mencionado contrato de concesión número 445 de 1994 estableció que el valor total del contrato, los costos de operación, de mantenimiento, y, en general, todos los costos relacionados en la propuesta presentada por la sociedad “Concesión Santa Marta Paraguachón S.A.”, serían sufragados mediante la cesión de los derechos de recaudo de peaje en los siguientes sectores, según se estuviese en la etapa de construcción o en la de operación del proyecto:
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Durante la etapa de construcción, en la caseta ubicada en la estación SECTOR RIOHACHA - CUATRO VIAS.
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Durante la etapa de operación del proyecto, en las casetas ubicadas en las siguientes cuatro estaciones: SECTOR MAMATOCO - PARQUE TAYRONA; SECTOR CAMARONES - RIOHACHA; SECTOR MAICAO - PARAGUACHÓN, y SECTOR RIOHACHA - CRUCE DEL PÁJARO.
La propia cláusula quinta en cuestión, fijó igualmente el esquema tarifario que regiría para cada categoría de vehículo automotor, en cada una de las recién referidas casetas, y para cada una de las correspondientes etapas del contrato, a valores en pesos colombianos de 1994, determinando en sus parágrafos que dichas tarifas serían ajustadas con base en el índice de precios al consumidor certificado por el DANE, en diversos momentos durante el desarrollo del objeto contractual.
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Por su parte, y con el fin de preservar el equilibrio financiero del convenio en caso de ruptura del mismo, en la cláusula trigésimo sexta del contrato 445 de 1994 se previeron los siguientes tres mecanismos:
“1. Aumento en el plazo de la Etapa de Operación; 2. Aumento en el valor de las tarifas de peaje, durante la etapa de Operación, por encima del índice de precios al consumidor del DANE. Este incremento adicional no podrá ser superior al 30% del índice de precios al consumidor; 3. Los valores que dada la limitación anterior, no lograren compensarse mediante el aumento de tarifas, se compensarán con pagos en moneda Nacional, con recursos del presupuesto general de la Nación, en un término de doce (12) meses a partir del establecimiento del faltante. Para los casos de sobrecostos de construcción y deficits de la demanda, la compensación se hará prefiriendo, en lo posible, el primer sistema de compensación al segundo sistema, y este al tercero, de modo que el tercer sistema sólo se utilice cuando los dos anteriores resulten inidóneos o insuficientes para lograr el cometido de restablecer el equilibrio económico del contrato”
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Al tantas veces aludido contrato 445 de 1994 le fueron introducidas diversas modificaciones a través de varios otrosíes, no obstante lo cual, de acuerdo con lo expresado por el actor, “tanto la base de la tarifa, como los tramos para el cobro de peajes y el mecanismo para restablecer el equilibrio económico del contrato, permanecieron sin ninguna modificación”.
5. La cláusula décimo séptima del contrato señaló un volumen mínimo de tránsito garantizado al concesionario, precisando que “(S)i el ingreso total obtenido por concepto de peaje, durante un año determinado de operación, desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre del respectivo año, es menor que el ingreso por peaje garantizado para ese año, el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS compensará la diferencia al CONCESIONARIO, mediante el sistema de compensación general establecido en la CLÁUSULA TRIGÉSIMA SEXTA”.
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En consonancia con los esquemas tarifarios fijados en la más atrás referida cláusula quinta del contrato, el Ministerio de Transporte expidió la resolución número 1444 del 17 de marzo de 1995, estableciendo las tarifas de peaje para las diferentes casetas, así como el correspondiente procedimiento de ajuste, de manera tal que fueron esas las condiciones en las que, desde el punto de vista tarifario, comenzó a ejecutarse el contrato.
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Sostiene el demandante que poco tiempo después, de manera ilegal y con claro desconocimiento de las estipulaciones contractuales, “so pretexto de restablecer el equilibrio económico del contrato de concesión No. 445 de 1994, el Ministerio de Transporte decidió cambiar la base de la tarifa contractualmente pactada”, a lo que procedió mediante la resolución número 7358, calendada el 26 de octubre de 1995 (el primero de los actos administrativos mediante la presente acción atacados.
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Adicionalmente, mediante la resolución número 452 del 29 de enero de 1996 (la segunda de las enjuiciadas(, el Ministerio de Transporte, “sin sustento legal y contractual alguno, mencionando “razones de tipo social”, pero sin precisar cuáles ni realizar ningún estudio previo” (según aduce el accionante(, ordenó reubicar las casetas de peaje localizadas en los sectores CAMARONES - EL EBANAL y CRUCE EL PÁJARO - CUATRO VÍAS, respectivamente, indicando, además, que la traslación de las casetas originaba una disminución del tráfico promedio diario, lo que derivó en un nuevo reajuste de las correspondientes tarifas de peaje. De acuerdo con lo sostenido por el actor, los sucesivos incrementos condujeron a que, respecto de las tarifas inicialmente fijadas en el contrato y en la resolución 1444 del 17 de marzo de 1995, las vigentes a 1996 suponían un aumento superior al índice de precios al consumidor más el 30% del mismo, que era el límite máximo de reajuste fijado en el arriba transcrito numeral segundo de la cláusula trigésima sexta del contrato.
9. Por último y (según el decir del actor( “como nueva demostración de improvisación”, el día 6 de febrero de 1996 el Ministerio de Transporte expidió la resolución numero 611 (el tercer proveído demandado(, “con el único propósito de “corregir” lo dispuesto en el artículo 2 de la Resolución No. 0000452, en el sentido de indicar que el sector comprendido era entre Camarones - El Ebanal - Te de Dibulla, permitiéndole de esta forma al Concesionario “correr” aún más la caseta de peaje que bajo el Contrato de Concesión No. 445 se encontraba en Camarones” (añade el libelista, quien, de esta suerte, entiende que tanto los incrementos tarifarios como los desplazamientos de las casetas, carecen de sustento contractual.
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Normas que se estiman violadas.
Constitucionales: artículos 2, 4, 6, 13, 25, 121, 123, 209, 338 y 363 de la Carta.
Legales: artículo 21.a) de la Ley 105 de 1993; artículos 32.4 y 24 de la Ley 80 de 1993.
Infralegales: artículo 7, numeral 7.6 y artículo 8 del Decreto 2663 de 1993; artículos 11.8 y 54.6 del decreto 2171 de 1992.
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Concepto de la violación (fls. 100 a 111).
Tres son los cargos que estructura el demandante en contra de los actos administrativos que, a través de la presente acción pública de nulidad, censura:
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“Violación de ley”: Estima el demandante que los actos atacados desconocen el contenido del literal a) del artículo 21 de la Ley 105 de 1993, como quiera que esta norma preceptúa que los costos de construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento previstos en el contrato de concesión, constituyen el límite máximo a tomar en consideración por el Ministerio de Transporte para fijar las tarifas de peaje. Límite que habría sido trasgredido por las resoluciones demandadas, habida cuenta que, según concluye el censor, incrementaron las tarifas por encima del monto autorizado por el numeral segundo de la cláusula trigésima sexta del contrato (30% del Índice de Precios al Consumidor). Se apoya la parte actora en el pronunciamiento efectuado por la Corte Constitucional mediante sentencia C-482/96, del 26 de septiembre de 1996, de la que destaca el aserto según el cual “una tarifa exagerada, superior desproporcionadamente a lo necesario para el mantenimiento, la operación y el desarrollo del servicio, implicaría una posible violación de la ley”.
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“Falsa motivación”.
2.1. Las resoluciones 7358 de 1995 y 452 de 1996 adolecerían de este vicio, como quiera que “se soportan falsamente en su propósito de restablecer el equilibrio económico del contrato ya que el contrato de concesión No. 445 de 1994 en ninguna de sus cláusulas previó la modificación de la base de la tarifa de peaje para tal efecto”. Ello implicaría, a juicio del demandante, que tales actos administrativos carecen de fundamento de derecho y ello impone su anulación.
2.2. Las resoluciones 452 y 611 de 1996 incurren en “falsa motivación de hecho”. La primera, “en la medida que cita como fundamento fáctico para la reubicación de las casetas de peaje, “razones de tipo social”, que no se encuentran demostradas, ni especificadas y cuya procedencia carece de toda base”. La segunda, en cuanto que tampoco “explicó “las razones de necesidad” que motivaban a ampliar el sector hasta el sitio Te de Dibulla”. En los dos casos, la administración habría desconocido la obligación de expresar en las consideraciones del acto, las razones tanto fácticas como jurídicas que soportan la...
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