Sentencia nº 11001-03-06-000-2006-01249-00(1796) de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 14 de Diciembre de 2006
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2006-01249-00(1796) |
| Fecha | 14 Diciembre 2006 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
Bogotá D. C., catorce (14) de diciembre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-06-000-2006-01249-00(1796)
Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Referencia: CONGRESISTAS. Conflicto de Intereses. Proyecto de ley aprobatorio de un tratado internacional de naturaleza comercial.
El señor Ministro del Interior y de Justicia, consulta a la Sala sobre la posibilidad de que haya conflicto de intereses en los términos de las leyes 5a. de 1992 y 144 de 1994, en las hipótesis consideradas en las preguntas por él formuladas, cuyo texto es el siguiente: “1. ¿Puede un congresista que antes de adquirir tal calidad colaboró desde el ‘Cuarto de al lado’, como académico o consultor en representación de uno o más empresarios, o en defensa de los intereses de un gremio o sector de una región, y realizó recomendaciones sobre la posición negociadora más conveniente para los intereses que representaba, con remuneración o sin ella, en la negociación de un tratado internacional de índole comercial, participar en el debate y votación del proyecto de ley aprobatoria del mismo tratado, o por el contrario se configura una causal de impedimento y debe declararse impedido?.
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¿Puede un congresista que antes de adquirir tal calidad colaboró desde el ‘Cuarto de al lado’, como académico o consultor en representación de uno o más empresarios, o en defensa de los intereses de un gremio o sector de una región, y realizó recomendaciones sobre la posición negociadora más conveniente para los intereses que representaba, con remuneración o sin ella, en la negociación de un tratado internacional de índole comercial, tomar parte en los foros que realice el órgano legislativo con anterioridad al debate y votación del proyecto de ley aprobatorio del mismo tratado?.
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¿Puede un congresista que estuvo vinculado a empresas que eventualmente podrían beneficiarse con las disposiciones de un proyecto de ley aprobatorio de un tratado internacional de naturaleza comercial, bien directamente, bien porque lo estuvo su cónyuge, compañera o compañero permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, participar en los foros que realice el órgano legislativo con anterioridad al debate y votación del proyecto de ley aprobatoria el mismo tratado?.
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¿Puede un congresista que estuvo vinculado a empresas que eventualmente podrían beneficiarse con las disposiciones de un proyecto de ley aprobatorio de un tratado internacional de naturaleza comercial, bien directamente, bien porque lo estuvo su cónyuge, compañera o compañero permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, participar en el debate y votación del proyecto de ley aprobatoria del mismo tratado, o por el contrario se configura una causal de impedimento y debe declararse impedido?.
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¿Si un tratado internacional de naturaleza comercial se refiere a varios temas y un congresista que antes de adquirir tal calidad colaboró desde el ‘Cuarto de al Lado’ en relación con un tema o sector específico, o estuvo vinculado en los términos antes mencionados a empresas que eventualmente podrían beneficiarse con las disposiciones relacionadas con un tema o sector específico en el evento en que se configure una causal de impedimento y deba declararse impedido, puede hacerlo sólo parcialmente, es decir respecto de las normas relacionadas con los asuntos en que participó o que eventualmente podrían beneficiar a la empresa de la que fue socio y no para la totalidad, considerando que en el trámite legislativo lo que se debate y cota es el proyecto por el cual se aprueba en su conjunto el tratado internacional de naturaleza comercial?”.CONSIDERACIONES
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“Cuarto de al Lado”
En las rondas de negociación del TLC suscrito entre Colombia y Estados Unidos el pasado 22 de noviembre del año en curso, se originó un espacio al que se denominó “Cuarto de al Lado”, en el cual todos los colombianos podían participar, previa inscripción, formulando observaciones, recomendaciones, para ser tenidas en cuenta por los negociadores, según se desprende de la siguiente descripción:
“El Cuarto de al Lado era el espacio donde se concentraban físicamente representantes del sector privado y organizaciones sociales que asistían a las negociaciones. Este arreglo tenía el objetivo de crear un espacio paralelo donde los negociadores pudieran consultar y discutir rápidamente aspectos puntuales y nuevos desarrollos del día a día de las negociaciones. Igualmente, permitía un espacio de interacción entre el sector privado colombiano y sus contrapartes de los otros países.
Los comentarios, recomendaciones y propuestas sobre la negociación, efectuadas por los participantes del Cuarto de al Lado, eran tenidos en cuenta por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo como responsable de coordinar este proceso, en forma participativa y transparente. A su vez, se pretendía que los participantes en el Cuarto de al Lado fueran multiplicadores del producto que iba resultando del proceso negociador, para que la comunidad empresarial, académica y la opinión pública en general conociera y entendiera su evolución y resultados”[1]. 2. Conflicto de intereses de los Congresistas
El Constituyente de 1991 quiso que el ejercicio del cargo de Congresista se cumpliera dentro de un marco de justicia y de bien común, de manera que los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento pudieran tener o defender los parlamentarios, cedieran ante el interés general que debe guiar su comportamiento, así lo señala el artículo 133 Superior cuando dice “Los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”. Lo anterior llevó a que la Carta previera para ellos un régimen de conflicto de intereses, el cual quedó plasmado en el artículo 182, así:
“Artículo 182. Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses”.
Como se advierte, la Constitución señala las circunstancias de orden moral o económico y defiere a la ley su determinación concreta.
Así mismo, el numeral 1o. del artículo 183 ibídem consagra dentro de las causales de pérdida de investidura, la de violación del régimen de conflicto de intereses.
En desarrollo del mandato contenido en el artículo 182 de la Carta, la ley 5a. de 1992, Reglamento del Congreso, establece en el Capítulo Undécimo “Estatuto del Congresista”, Sección 4a. “Conflicto de intereses”, el principio general de impedimento de los congresistas en las deliberaciones y toma de decisiones en las cámaras:
“Artículo 286. APLICACION. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas”.
La anterior disposición no define la expresión “interés directo” y por el contrario la utiliza en términos generales, razón por la cual la misma debe ser analizada en cada caso en particular.
Los demás artículos de esta Sección del Reglamento del Congreso se refieren a la obligación que tienen los congresistas de dejar consignada la información relacionada con su actividad privada, así como al procedimiento y trámite de los impedimentos y las recusaciones.
Por otra parte, la ley 144 de 1994, por medio de la cual se establece el procedimiento de la pérdida de investidura de los congresistas, en su artículo 16 señala:
“Artículo 16. CONFLICTO DE INTERESES. DEFINICION. Los Congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación para que, decida si los Congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos”.Además de su carácter procedimental, aunque desde el punto de vista material, por su título, pareciera que la disposición se refiere a la definición del conflicto de intereses, en realidad sólo enuncia una de sus formas, cuya ocurrencia hace que el congresista esté impedido para participar en el trámite y votación de un proyecto de ley.
Precisamente sobre la naturaleza procedimental de la norma se expresó la Corte Constitucional en sentencia C-247 de 1995, al declarar la exequibilidad de dicho artículo.
Dijo la Corte:
“El artículo decimosexto se limita a reiterar lo previsto en el 182 de la Constitución Política, en el sentido de que los congresistas están obligados a poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”.
No obstante la fragilidad normativa existente acerca de lo que debe entenderse por conflicto de intereses, esta Corporación se ha pronunciado en reiteradas...
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