Sentencia nº 11001-03-15-000-2004-00277-01(REVPI) de Consejo de Estado - Sala Plena, de 1 de Febrero de 2005
| Fecha | 01 Febrero 2005 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2004-00277-01(REVPI) |
| Emisor | Sala Plena |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Bogotá D. C., primero (1) de febrero de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-15-000-2004-00277-01(REVPI)
Actor: LUIS NORBERTO GUERRA VELEZ
Referencia. Recurso Extraordinario Especial de Revisión contra la sentencia de 23 de mayo de 2000 que decretó la pérdida de Investidura del congresista L.N.G.V..
Decide la Sala el Recurso Extraordinario Especial de Revisión interpuesto por L.N.G.V. contra la sentencia de 23 de mayo de 2000, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se decretó la pérdida de su investidura de congresista.
1.1. La demanda
E.S.A. solicitó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara por el departamento del M. para el período 1998-2002, L.N.G.V., por haber incurrido en la causal contemplada en el artículo 183 [4] de la Constitución Política, esto es, indebida destinación de dineros públicos. La solicitud se fundamentó en los siguientes hechos:
1.1.1. Que el Presidente de la República hizo un traslado presupuestal del Fondo de Composición Interministerial con destino a la Cámara de Representantes.
1.1.2. Que corresponde a la mesa directiva de la Cámara trazar las políticas de inversión de la Entidad, de acuerdo con sus necesidades y previa consideración de los sustentos legales y soportes técnicos.
1.1.3. Que como miembro de la mesa directiva de la Cámara, el R.G.V. dispuso y avaló contrataciones sin tener en cuenta las normas que regulan el manejo del Fondo de Composición Interministerial, así como principios elementales de contratación administrativa.
1.1.4. Que con la anterior contratación el R. buscó su beneficio personal y político de manera directa y "de interpuestas personas".
1.1.5. Que prueba de lo anterior es la celebración de contratos durante un período en el que la Corporación no se encontraba en funcionamiento y no se requerían los servicios contratados.
1.2. Oposición
El Congresista demandado aclaró que fue elegido Representante por el departamento de Antioquia. Se opuso a la solicitud de pérdida de investidura, por las siguientes razones:
1.2.1. Su intervención en la expedición del acta 16 de 15 de diciembre de 1999, mediante la cual se autorizó la contratación mencionada en la demanda, se produjo sólo dos días después de su posesión como P.V. de la Cámara, es decir, cuando ya todo estaba realizado.
1.2.2. De conformidad con el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 y con el artículo 11 [1] de la Ley 80 de 1993, la capacidad de contratación y de ordenación del gasto de las entidades está en cabeza del Jefe o R. de la entidad, en este caso, el P. de la Cámara, quien delegó esas funciones en el Director Administrativo.
1.2.3. No existe prueba de que hubiera incurrido en una conducta que se pueda calificar como "indebida destinación de dineros públicos" y por tanto debe aplicarse el principio de la presunción de inocencia.
1.3. La sentencia recurrida
La Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de 23 de mayo de 2000, decretó la pérdida de investidura del Representante a la Cámara L.N.G.V.. Las razones de la decisión fueron las siguientes:
1.3.1. Si bien la competencia para contratar y ordenar el gasto en la Cámara de Representantes estaba en cabeza del Presidente de esa Corporación, en virtud de la Resolución 818 de 18 de agosto de 1999 dichas atribuciones fueron delegadas en el Director Administrativo, quien para ejercerlas debía obtener aprobación y autorización previa de la Mesa Directiva, por lo que ésta se entendía vinculada al proceso de contratación (folios 38 y 39).
1.3.2. La Ley 80 de 1993 señaló a la Cámara de Representantes como entidad estatal sujeta a las reglas y principios que rigen la contratación administrativa, esto es, transparencia, economía y responsabilidad (folio 40).
1.3.3. De conformidad con el artículo 25 [7] de la Ley 80 de 1993, antes de iniciar el proceso de contratación debe analizarse la conveniencia del contrato y obtener las autorizaciones y aprobaciones requeridas dentro del trámite contractual (folio 41).
1.3.4. El R.G.V., en su calidad de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara, estaba obligado a analizar la conveniencia de los contratos antes de suscribir el acta por medio de la cual se autorizó la celebración de los mismos; sin embargo, según pruebas documentales y testimoniales, el congresista demandado no cumplió esta obligación, pues se limitó a verificar la existencia de la disponibilidad presupuestal (folio 50).
1.3.5. Algunos de los contratos autorizados infringían abiertamente las disposiciones legales en materia de contratación, por cuanto versaban sobre objetos distintos a los autorizados legalmente, o debían haberse contratado de manera conjunta con el Senado (folios 52 y 53).
1.3.6. Se configura la causal de pérdida de investidura invocada, por cuanto la indebida destinación de dineros públicos puede darse como consecuencia de las irregularidades cometidas en la autorización para la contratación, ya fuere por desconocimiento de los requisitos formales o por ilicitud en el objeto. Lo anterior es así porque, dada la naturaleza político disciplinaria de los procesos de pérdida de investidura, “la conducta que se examina es sustancialmente distinta de los tipos penales”, por lo que no es necesario que los bienes hubieran sido confiados al congresista en administración o custodia por razón de sus funciones, sino que basta que se hubieran omitido sus responsabilidades administrativas y, como consecuencia de esa omisión, se hubiera ocasionado o permitido "la incorrecta, ilícita e injusta destinación del patrimonio público" (folio 55).
1.3.7. La causal de indebida destinación de dineros públicos quedaría sin efecto si se circunscribiera a las irregularidades cometidas por los congresistas en la administración y custodia de bienes del Estado, lo que es sancionado penalmente, dado que "son excepcionales los momentos en que éstos están ante dichas circunstancias" (folio 56).
1.4. El Recurso Extraordinario Especial de Revisión
El ex congresista interpuso recurso extraordinario especial de revisión con base en la causal consagrada por el artículo 17 [1] de la Ley 144 de 1994 que consiste en la falta del debido proceso. El recurso se fundamenta en los hechos que se compendian así:
1.4.1. Que la sentencia recurrida violó el principio de congruencia porque tomó como base de la configuración de la causal de indebida destinación de dineros públicos, la celebración indebida de contratos, cargo frente al cual no se opuso porque no estaba consagrado como causal de pérdida de investidura y, además, sólo fue mencionado en la sentencia (folios 8 y 9).
1.4.2. Que en sentencia de 23 de septiembre de 2003, la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Penal- lo absolvió del cargo de peculado culposo al considerar que "no existe certeza de que por su culpa se hubiese producido el detrimento a los bienes del Estado, sino que, por el contrario, en la fase de juzgamiento se corroboró que el proceso de corrupción en la Cámara de Representantes y el menoscabo al erario, sucedió debido a la intención delictiva de los otros miembros de la Mesa Directiva, en connivencia con el Director Administrativo, algunos representantes y algunos contratistas" (folio 10).
1.4.3. Que en virtud del pronunciamiento anterior se rompió el nexo que la sentencia que decretó la pérdida de investidura había establecido entre la indebida celebración de contratos y la indebida destinación de dineros públicos, por lo que debe prosperar el recurso de revisión.
1.4.4. Que con la sentencia recurrida se violó su derecho a la igualdad, porque se le dio un tratamiento distinto al del R.A.D.C. quien, a pesar de encontrarse en la misma situación, pues participó en múltiples sesiones en las que se autorizó la celebración de varios contratos, no fue desinvestido.
El artículo 17 de la Ley 144 de 1994 consagró como causales para el recurso extraordinario especial de revisión contra las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, la falta del debido proceso, la violación del derecho de defensa y las establecidas en el artículo 188 del C.C.A.
En el caso bajo análisis, el recurrente invoca como causal de revisión de la sentencia la falta del debido proceso como consecuencia de la violación de su derecho de contradicción por cuanto no pudo defenderse del cargo de indebida celebración de contratos que sólo se le "enrostró" en la sentencia y que se utilizó como puente para configurar la causal por la que se le levantó su investidura, esto es, la indebida destinación de dineros públicos (folio 9).
Al respecto advierte la Sala que el derecho de contradicción comprende la obligación de poner en conocimiento de las partes y de los terceros las actuaciones surtidas dentro del proceso, así como las razones de hecho y de derecho de las mismas para que aquéllas tengan la oportunidad de pronunciarse o, si es del caso, oponerse. De esta manera se garantiza la transparencia de los procesos judiciales, al tiempo que se evita la arbitrariedad del juez.
En el caso concreto, la Sala encuentra que no se vulneró el derecho de contradicción del ex congresista, pues en el trámite de la acción sólo se discutieron los hechos mencionados en la solicitud de pérdida de investidura, y respecto de ellos éste tuvo oportunidad de pronunciarse en la contestación de la demanda, así pues no se vislumbra el elemento sorpresa al que se refiere.
En efecto, en la solicitud de pérdida de investidura el actor invocó la causal consagrada en el artículo 183 [4] de la Constitución Política, es decir, la indebida destinación de dineros públicos (folios 2 y 23), y en la contestación de la demanda el ex congresista se defendió de dicha causal al sostener que la capacidad de contratación y...
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