Sentencia nº 1623 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 10 de Febrero de 2005
| Fecha | 10 Febrero 2005 |
| Número de expediente | 1623 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá, diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 1623
Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Referencia: R. directas. Inembargabilidad.
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público pregunta a la Sala, atendiendo los antecedentes del artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, si las regalías directas, que no se incorporan en el Presupuesto General de la Nación, gozan de la protección de inembargabilidad, en consideración a que según los términos del artículo 63 de la C.P., sólo el legislador puede establecer tal carácter.
Además cita los artículos 151, 352 y 353 ibídem y transcribe el 19 del decreto 111 de 1996, que dispone la inembargabilidad de las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación y de los bienes y derechos de los órganos que lo conforman (inc. 1°) y la extiende a las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4° del Título XII de la Carta. En cuanto a los precedentes del trámite legislativo del artículo 19, destaca que la inembargabilidad se sustentó únicamente respecto de los recursos contemplados en los artículos 356 y 357.
Hace referencia, además, al certificado de inembargabilidad que debe expedir la Dirección General del Presupuesto Nacional a solicitud del servidor público que reciba una orden de embargo sobre los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación, con el fin de constatar su naturaleza y obtener el desembargo, si fuere el caso, tal como lo establece el art. 40 de la ley 848/03 - Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004 -. También transcribe apartes de las sentencias C- 354 de 1997 y C- 546 de 1992, las cuales se refieren a la competencia del legislador para determinar cuáles son “los demás bienes” que son inembargables, además de los incorporados al Presupuesto General de la Nación.
Finalmente transcribe los artículos 332 y 360 de la Carta y trae a colación fragmentos de la sentencia de la Corte Constitucional C- 427 de 2002, relacionados éstos con la naturaleza de las regalías y las competencias y derechos de las entidades territoriales sobre las mismas, destacando que las regalías hacen parte del sistema de transferencias de recursos regulado en la Constitución y que las participaciones de los entes aludidos en las regalías no representan un caso de cesión de rentas nacionales ni de participación de los ingresos corrientes de la Nación.
La Sala considera
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público solicita determinar si las regalías directas, que no se encuentran incorporadas en el Presupuesto General de la Nación - PGN, gozan del privilegio de inembargabilidad, tomando en cuenta los antecedentes del artículo 19 del decreto 111 de 1996, conforme a los cuales tal protección estaría dirigida exclusivamente a las cesiones y participaciones previstas en los artículos 356 y 357 de la C. P. En otras palabras, lo que se trata de desentrañar es si únicamente las rentas incorporadas en el Presupuesto General son inembargables.
A fin de establecer el alcance del principio de inembargabilidad, se hacen necesarias varias precisiones:
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Las participaciones en las regalías directas no ingresan al PGN en consideración a la asignación directa que de ellas hizo el Constituyente a favor de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como de los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten éstos o sus productos derivados - art. 360 de la C.P.-. [1]
De lo anterior se sigue que no todos los ingresos y recursos del Estado se incorporan al Presupuesto General de la Nación, ni todas las participaciones que perciben las entidades territoriales provienen de rentas incorporadas a éste [2].
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A pesar de no ser incorporado el producto de las regalías directas al PGN, ellas constituyen participaciones en las rentas del Estado [3], de lo cual da cuenta el artículo 360 de la Carta y la ley 141 de 1994, modificada por la ley 756 de 2002. El Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables - art. 302 ibídem - ; a la ley corresponde determinar las condiciones para su explotación y “los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos” - arts. 102, 332 y 360 ibid - [4].
La jurisprudencia -a tono con la normatividad vigente- tiene claramente establecido que las regalías directas no hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación ni su producto se incorpora al presupuesto nacional y, por tanto, si bien no es posible afirmar que ellas constituyan cesión de rentas nacionales [5], si lo es que son una participación en las rentas del Estado, pues según los términos del artículo 360 de la C. P. la explotación de los recursos naturales no renovables “causará a favor del Estado una contraprestación económica” por ser el titular de los mismos.[6]
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Procede ahora analizar los antecedentes del establecimiento del principio de inembargabilidad.
El artículo16 de la ley 38 de 1989[7] -Estatuto Orgánico del Presupuesto- lo consagró limitándolo a las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación[8].
Posteriormente, en la Gaceta del Congreso No. 387 de 1993, págs. 4 y 5, aparecen dos referencias al mismo dentro del trámite en la Cámara del proyecto de ley 48 de 1993 que a la postre fue la ley 179 de 1994 - por la cual se introdujeron modificaciones a la ley 38 de 1989–:
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En la ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se señaló: “Se complementa el principio de la inembargabilidad de las cesiones y transferencias que la Nación hace a las entidades territoriales en desarrollo de los artículos 353, 356 y 357 de la Constitución Política, para que así puedan cumplir cabalmente las responsabilidades asignadas a los mismos, elevando por ende a causal de mala conducta la actitud de los Jueces de la República que decreten los embargos de estos recursos”. La ponencia sólo se refirió a las normas relacionadas con las cesiones y transferencias que la Nación debe efectuar en virtud de las disposiciones mencionadas [9]; por tanto, nada dijo respecto de las regalías.
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A renglón seguido aparece el texto del artículo 6° aprobado en primer debate por la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara, que adicionó el artículo 16 de la ley 38 de 1989:
“Artículo 6º.- El artículo 16 de la ley 38 de 1989, quedará así:
Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del Título XII de la Constitución Política.
(…)” [10]
El inciso resaltado, que no fue propuesto por el Gobierno [11], se adoptó finalmente tal como está transcrito.
Como no se encontraron otras alusiones relevantes sobre el punto, de lo anterior se concluye que no medió fundamentación en la inclusión de la extensión del principio y que el legislador no hizo excepción alguna acerca de los alcances de la disposición aprobada.
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El decreto 111 de 1996 que compiló las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, en el artículo 19 - norma vigente - dispone:
“Artículo 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios...
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