Sentencia nº 11001-03-15-000-00438-01(S) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 23 de Agosto de 2005 - Jurisprudencia - VLEX 52531145

Sentencia nº 11001-03-15-000-00438-01(S) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 23 de Agosto de 2005

Número de expediente11001-03-15-000-00438-01(S)
Fecha23 Agosto 2005
EmisorSECCIÓN PRIMERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 1 A

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 11001-03-15-000-00438-01(S)

Actor: M.D.C.C.S.Demandado: GOBERNADOR DEL DEPARTMENTO DE SUCRE

En cumplimiento de lo previsto en el artículo transitorio de la Ley 954 de 2005 y el Acuerdo número 36 del 14 de junio de 2005, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, la Sala Transitoria de Decisión 1A, resuelve el recurso extraordinario de súplica interpuesto, mediante apoderado, por el demandante contra la sentencia del 17 de marzo de 2000, mediante la cual la Sección Primera de esta Corporación confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Sucre.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, mediante apoderado, el señor M. delC.C.S. demandó el Decreto número 0356 del 25 de junio de 1998 del Gobernador del Departamento de Sucre, por medio del cual se creó el Municipio de El Roble en ese departamento.

De acuerdo con la demanda, el acto administrativo impugnado desconoció los artículos 300, numeral 6º, de la Constitución; 55 de la Ley 134 de 1994, de la Ley 136 de 1994; 84 del Código Contencioso Administrativo y 107 de la Ordenanza número 18 de 1996. Y, la violación de esas disposiciones, en resumen, se produjo por lo siguiente:

En virtud de lo dispuesto en el artículo 300, numeral 6º, de la Constitución, la creación de municipios es competencia de las Asambleas Departamentales y no del Gobernador. Congruente con ello, el artículo 8º de la Ley 136 de 1994, señaló que el proyecto de ordenanza que crea un municipio puede ser presentado por el Gobernador, los diputados o por iniciativa popular; en éste último caso es obligatorio que el Gobernador presente el respectivo proyecto.

Por su parte, el artículo 55 de la Ley 134 de 1994, dispone que la decisión del pueblo es obligatoria siempre y cuando la creación del municipio hubiere obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios, lo cual no sucedió en este caso, puesto que el Gobernador no tuvo en cuenta el voto negativo de los corregimientos implicados.

De acuerdo con el parágrafo del artículo 8º de la Ley 136 de 1994, el proyecto de ordenanza para crear un municipio puede tener originen en la iniciativa popular, en la de los diputados o del Gobernador, pero para este último es obligatorio presentar el proyecto cuando fuere aprobado por la mayoría de los ciudadanos que residen en el territorio afectado.II. LA SENTENCIA SUPLICADA

Mediante la sentencia objeto de súplica se resolvió confirmar la dictada el 5 de mayo de 1999 por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

La Sección Primera compartió la decisión del a-quo, puesto que no encontró vulneración de las normas invocadas, con los argumentos que se resumen a continuación:

Para determinar el alcance de los artículos 8º de la Ley 136 de 1994 y 56 de la Ley 134 de 1994, es necesario tener en cuenta que la democracia participativa es uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, que se concreta con la efectiva participación y decisión de los ciudadanos en los asuntos de su interés.

De igual forma, la Sección Primera consideró indispensable interpretar en forma sistemática los artículos 105 y 306, numeral 6º, de la Constitución, para concluir que la creación de municipios no es un asunto de competencia exclusiva de las Asambleas Departamentales, en tanto que “la Constitución introdujo, como se ha dicho, otros instrumentos de decisión, propios de la democracia participativa, como es el caso de la consulta popular. A través de ese medio se puede decidir no solamente en la materia que se comenta sino también en otros asuntos que pertenezcan al nivel departamental”.

De otro lado, el fallo suplicado expresó que, mediante sentencia C-180 de 1994, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de los artículos y 56 de la Ley 134 de 1994, según los cuales la consulta popular tiene carácter obligatorio para las autoridades que tienen a su cargo hacer efectiva la decisión popular, mediante ley, ordenanza o acuerdo. Pero, si vencidos los términos, las corporaciones populares no adoptan la decisión, le corresponderá hacerlo al Presidente de la República, al Gobernador o al Alcalde, según el caso. En consideración con ello, la Sección Primera concluyó que los artículos 56 de la Ley 134 de 1994 y de la Ley 136 de 1994, lejos de ser incompatibles son complementarios.

Finalmente, la Sección Primera sostuvo que, en materia de efectos de la consulta popular, debe prevalecer lo dispuesto en la Ley 134 de 1994, por cuanto esa normativa se refiere de manera expresa dichos efectos, mientras que la Ley 136 de 1994 regula la organización y funcionamiento de los municipios. En consecuencia, debe darse prevalencia al “grado de especialidad de la norma reguladora de la consulta popular, especialmente en materia de sus efectos”.

III. EL RECURSO DE SUPLICA

2.1. El apoderado del demandante acusa la sentencia de ser directamente violatoria, por indebida aplicación y errónea interpretación, de los artículos 40, numeral 2º y 103 de la Constitución y 56 de la Ley 134 de 1994 y, por falta de aplicación, de los artículos 300, numeral 6º, de la Constitución y 8º, parágrafo, de la Ley 136 de 1994.

El cargo por violación directa de las normas citadas en el escrito del recurso fue sustentado, en resumen, de la siguiente manera:

Indebida aplicación y errónea interpretación de los artículos 40, numeral 2º, y 103 de la Constitución. La creación del Municipio de El Roble no se sujetó al principio democrático de las mayorías, en tanto que no fue aprobada por la mayoría de los residentes en los corregimientos afectados. De hecho, a pesar de que la sentencia se fundamenta en esas normas constitucionales para concluir que la participación ciudadana puede adoptar la decisión de creación de entidades territoriales, el desconocimiento de la no aprobación de la decisión por parte de la comunidad violó los derechos al sufragio y de participación ciudadana protegidos en la Constitución.

Falta de aplicación del artículo 300, numeral 6º, de la Constitución. No es posible crear un municipio en Colombia sin ordenanza, pues esa norma claramente señala que para la creación de esas entidades territoriales se deben cumplir 2 requisitos, a saber: i) que obedezcan a una decisión válida de las Asambleas Departamentales, ii) que se cumpla con los requisitos señalados en la ley. En consecuencia, si se crean municipios “por medio de consulta popular o de decreto se aparta ostensiblemente” de esa disposición superior, puesto que la participación ciudadana no puede sustituir el orden constitucional.

Falta de aplicación del parágrafo del artículo 8º de la Ley 136 de 1994. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo 300, numeral 6º, de la Constitución, el artículo 8º de la Ley 136 de 1994 señaló los requisitos para que las Asambleas puedan crear municipios. En especial, el parágrafo de esa disposición dejó en claro que el único efecto de la consulta popular frente a la creación de municipios es el de “obligar al gobernador a presentar el proyecto de ordenanza a la Asamblea Departamental... el resultado favorable de esta consulta no determina la expedición de la ordenanza”.

Así, concluye que la consulta popular es solamente una etapa del procedimiento para crear municipios, pero no puede convertirse en el mecanismo adecuado para sustituir ilimitadamente a los órganos de representación popular.

Indebida aplicación y errónea interpretación del artículo 56 de la Ley 134 de 1994. Si bien es cierto esa disposición señala que la decisión adoptada mediante la consulta popular es obligatoria, no lo es menos que, por existir norma especial y posterior –la Ley 136 de 1994-, que regula el tema de la consulta popular para la creación de municipios, ésta última debe aplicarse de manera preferente, de tal forma que debe entenderse que la consulta solamente obliga a que el gobernador presente proyecto de ordenanza en el sentido indicado por el pueblo.

De otra parte, sostiene que, contrario a lo advertido por la Sección Primera en la sentencia suplicada, los contenidos de los artículos 8º de la Ley 136 de 1994 y 56 de la Ley 134 de 1994 son contradictorios, en tanto que la primera consagra la consulta popular como un mecanismo que no es vinculante para la asamblea departamental, mientras que la segunda se refiere a la obligatoriedad de la decisión popular cuando medie la consulta. Por tales razones, a juicio de la parte recurrente, la controversia normativa debía resolverse a favor de la aplicación de la Ley 136 de 1994, por tres razones: i) esa norma es especial para la regulación de municipios, ii) es posterior a la Ley 134 de 1994 y, iii) la consulta popular prevista en la Ley 136 de 1994 es sui generis, como quiera que fue diseñada como un instrumento para obligar al gobernador a ejercer la iniciativa de ordenanza.

2.2. El recurso de suplica fue concedido por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 19 de mayo de 2000. Y, después del reparto correspondiente, el Magistrado Ponente admitió el recurso por auto de 23 de junio de 2000.

2.3. En el tramite del recurso de suplica, el Ministerio Publico guardó silencio.

CONSIDERACIONES

Competencia y oportunidad

De conformidad con lo expuesto en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue modificado por los artículos 57 de la Ley 446 de 1998 y - de la Ley 954 de 2005, esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto, por intermedio de apoderado, por el señor M.C.S., Alcalde del Municipio de San Benito Abad, contra la sentencia dictada el 17 de marzo de 2000 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

El...

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