Sentencia nº 11001-03-15-000-2002-00250-01(REVPI) de Consejo de Estado - Sala Plena, de 30 de Agosto de 2005
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2002-00250-01(REVPI) |
| Fecha | 30 Agosto 2005 |
| Emisor | Sala Plena |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil cinco (2005).
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-00250-01(REVPI)
Actor: J.I.C.R.
Se decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por J.I.C.R. contra la sentencia de 5 febrero de 2001, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, por la cual se decretó la pérdida de su investidura como Congresista.
I-. ANTECEDENTES
I.1- Los ciudadanos J.I.M.Q., P.Y.M.B.S., actuando el primero en nombre propio y el segundo y la tercera como Director y Subdirectora Nacionales de la Red de Veedores y Veedurías Ciudadanas de Colombia, con fundamento en los artículos 2°, 40 y 184 de la Constitución Política, y las Leyes 144 de 1994 y 5° de 1992, presentaron demandas separadas ante esta Corporación, que luego fueron acumuladas por auto de 23 de agosto de 2000, con el objeto de que mediante sentencia, se decretara la pérdida de investidura de Congresista del señor J.I.C.R., elegido R. a la Cámara para el período constitucional que iba del 20 de julio de 1998 al 16 de diciembre de 2002, por la causal de Indebida Destinación de Dineros Públicos, prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política.
Según los demandantes la causal referida se configuró debido a que el demandado ordenó y autorizó la celebración de contratos con violación de las normas de contratación pública y de los principios de publicidad, transparencia, economía y selección objetiva, así como con desconocimiento de las formalidades previstas para los gastos comunes del Congreso de la República y de los montos permitidos para la contratación directa.
Denunciaron los promotores del aludido proceso que el demandado en su condición de V. y miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, contrató individual y fraccionadamente servicios administrativos comunes al Senado y a la Cámara, que por disposición del artículo 390 de la Ley 5a de 1992 debían ser contratados en forma conjunta por ambas corporaciones legislativas, y trabajos sobre los bienes inmuebles que hacen parte del Congreso de la República, no necesarios para mantener su estructura física sino simplemente de carácter suntuario.
Señalaron que el demandado autorizó igualmente la suscripción de contratos de prestación de servicios innecesarios e injustificados, asignados arbitrariamente como pagos políticos a la bancada conservadora, constituyendo de esta forma una millonaria nómina paralela.
Concluyeron en que el congresista cuestionado fue gravemente negligente a la hora de ejercer las facultades de control de que gozaba en su condición de Vicepresidente de la Cámara, al no realizar ningún tipo de seguimiento o vigilancia a la delegación hecha en el Director Administrativo de la Cámara de la facultad para contratar y de la ordenación del gasto público.
I.2-. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA.-
En respuesta a las demandas, el demandado, a través de su apoderado, manifestó, en esencia, que al estar asignadas las funciones de contratación y ordenación del gasto al Presidente de la Cámara de Representantes por el literal a) del numeral 3 del artículo 11 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, a él no se le podía asignar responsabilidad alguna por los hechos alegados, toda vez que no concurría uno de los elementos indispensables para la configuración de la causal invocada, como es que el sujeto activo tenga la posibilidad material y jurídica de disponer de dineros públicos.
Sostuvo que como quiera que no existe definición clara e inequívoca de lo que ha de entenderse por “destinación indebida de dineros públicos”, toda vez que ni la Constitución ni la Ley han definido esta causal, no puede más que inaplicarse la misma, pues no es posible que el operador jurídico entre a llenar dicho vacío legal, sin quebrantar el principio de legalidad que sirve de base al derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Adujo que la decisión de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, contenida en el Acta núm. 5 del 17 de agosto de 1999, en la que consta que el entonces Presidente de la Cámara le informó a aquélla que delegaría la competencia para la ordenación del gasto y la actividad contractual en el Director Administrativo de la Cámara, no constituye un acto administrativo, por no tener la capacidad de producir efectos jurídicos, dado que por medio de la misma lo único que se hizo fue absolver una consulta o emitir un simple criterio, de conformidad con lo previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.
Anotó que la Resolución 0818 de 18 de agosto de 1999, por medio de la cual se realizó la delegación de las funciones mencionadas en el Director Administrativo de la Cámara, fue suscrita solamente por el entonces Presidente de la Corporación, que era el único que gozaba de competencia para contratar y ordenar el gasto.
Agregó que tal delegación resultaba abiertamente ilegal e inconstitucional, por cuanto al sujetar el ejercicio de las funciones delegadas a la previa autorización de la Mesa Directiva, se le asignó a ésta atribuciones distintas de las contempladas por el artículo 41 de la Ley 5a de 1992, lo que contraviene el numeral 10 del artículo precitado, que estipula que solo el Reglamento del Congreso le puede señalar funciones a la Mesa Directiva, adicionales a las plasmadas en el artículo en mención, así como el artículo 121 de la Constitución Política que establece que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, por lo que en virtud del artículo 4° de la misma Carta, dicha decisión no es aplicable, lo que implica que al demandado no se le pueda exigir ningún tipo de responsabilidad en virtud de su adopción.
Añadió que como el acto por el cual se delegó en el Director Administrativo de la Cámara las funciones mencionadas no le fue notificado, ni fue publicado en el Diario Oficial o en la Gaceta del Congreso, no obstante que así ha debido hacerse, si se pretendía vincular al demandado a los efectos del mismo, no puede tener efectos jurídicos en cuanto a sus destinatarios.
Alegó que, de conformidad con las normas mencionadas y con los artículos 41 y 42 de la Ley 5a de 1992, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes no tiene funciones administrativas, sino simplemente de “orientación y dirección”, es decir, que la Cámara se limita a actuar como un simple órgano consultivo, siendo, en consecuencia, las autorizaciones que concede simples “conceptos no vinculantes” para el Jefe de la Administración.
Sostiene que los contratos presuntamente irregulares, a que aluden los actores, fueron los celebrados en la última semana del mes de diciembre de 1999, cuando el demandando ya no era miembro de la Mesa Directiva, toda vez que su última actuación como tal la realizó el 7 de diciembre de 1999.
Anotó que debía tenerse en cuenta igualmente que los dineros girados por el Ministerio de Hacienda llegaron a la Cámara de Representantes en diciembre de 1999, lo que evidencia la imposibilidad de su injerencia en la disposición de los mismos, no solo porque nunca fue ordenador del gasto, sino, porque, además, para esa época, ya no era miembro de la Mesa Directiva de la Cámara.
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FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA OBJETO DEL RECURSO
Mediante sentencia de 5 de febrero de 2001, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación decretó la pérdida de la investidura del demandado, al considerar, en esencia, lo siguiente:
Prohijó los planteamientos que sobre el tema de la titularidad de la competencia de la ordenación del gasto y de la contratación de la Cámara de Representantes, expuso esta Corporación con ocasión del proceso de pérdida de investidura adelantado en contra del Congresista O.C.S..
Encontró la Sala que en el presente asunto se probó la participación del demandado, en su calidad de V. de la Cámara de Representantes, en la sesión del 17 de agosto de 1999, en la cual los miembros de la Mesa Directiva aprobaron la delegación de las funciones de ordenación del gasto y de contratación en el Director Administrativo de la Cámara, cuyo ejercicio fue posteriormente sometido, por medio de la Resolución 0818 de 1999 expedida por el entonces Presidente de la Cámara, a la condición de obtener la aprobación previa de dicha Mesa Directiva para la suscripción de los contratos, de tal forma que el funcionario delegado no podía celebrar contrato de ninguna especie que no hubiera sido previamente aprobado.
De lo anterior infirió que la adopción de la decisión de delegación fue compartida, ya que el Presidente de la Cámara contó con el apoyo de la Mesa Directiva, cuyos miembros no presentaron reparo alguno y aprobaron tal determinación.
Estimó, igualmente, que el expediente da cuenta de que el ejercicio de las funciones así delegadas, tuvo cumplimiento bajo esa precisa condición y requisito, como quiera que todos y cada uno de lo contratos, según aparece consignado en las actas correspondientes a las sesiones llevadas a cabo por ese órgano de dirección, fueron previa y expresamente autorizados por la Mesa Directiva.
Luego de analizar el proceso de autorización de cada uno de los contratos objeto del proceso, en los cuales intervino el demandado en su condición de Vicepresidente de la Cámara de Representantes, observó la Sala que en lo relativo al contrato 1867, por medio del cual fueron adquiridos 334 ejemplares del libro “La Casa en el Aire” del maestro R.E.M. por un valor de 10 millones de pesos, el demandado quiso justificarlo reafirmando la necesidad de su objeto, en razones del protocolo de la Cámara de Representantes, lo cual, no coincide con la razón consignada en el texto de la autorización del mismo, en el que se dice que se da como medio de apoyo a la cultura de nuestro país, sin que para nada se...
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