Sentencia nº 05001-23-31-000-1996-01194-01(14224) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 8 de Septiembre de 2005
| Fecha | 08 Septiembre 2005 |
| Número de expediente | 05001-23-31-000-1996-01194-01(14224) |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DIAZ
Bogotá D.C , ocho (8) de septiembre de dos mil cinco (2005)Radicación número: 05001-23-31-000-1996-01194-01(14224)
Actor: TRAINCO S.A. EXCAVAR LTDA., SUMAR LTDA., ANTIOQUEÑA DE CONTRATISTAS LTDA.
Demandado: MUNICIPIO DE TAMESIS
Referencia: ASUNTOS MUNICIPALES - ACUERDO
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 25 de junio de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por las SOCIEDADES TRAINCO S.A. EXCAVAR LTDA., SUMAR LTDA., ANTIOQUEÑA DE CONTRATISTAS LTDA contra el Acuerdo No 013 del 8 de marzo de 1996, expedido por el Concejo Municipal de Támesis y el Decreto No. 021 del 24 de marzo de 1996, proferido por dicha Alcaldía Municipal, normas por las cuales se reguló el impuesto por extracción de arena, cascajo y piedras del lecho de los ríos y arroyos.
Las sociedades demandantes celebraron contratos de obra pública (ampliación, rectificación y pavimentación) de vías dentro de la jurisdicción del Municipio de Támesis, para cuya ejecución extraen material de playa de la rivera del río Cauca en jurisdicción del referido Municipio.
Mediante los acuerdos demandados la Administración Municipal dispuso gravar la extracción de materiales de playa y canteras con $500 por cada metro cúbico.
Con fundamento en tales actos, se expidieron las facturas de fecha 3 de junio de 1996, por medio de las cuales se efectúa el cobro del impuesto citado.
LA DEMANDA
En ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A, solicita el actor la nulidad de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho, se ordene la devolución de las sumas pagadas por razón del referido impuesto, adicionalmente se ordene el pago de los perjuicios ocasionados, valores que solicita se actualicen con aplicación del índice de precios al consumidor más los intereses comerciales a que haya lugar.
Estimó como violadas las siguientes normas: artículos 80, 332 y 360 de la Constitución Política y la Ley 97 de 1913.
En el concepto de violación en esencia señaló:
Mediante la Ley 97 de 1913 se creó el impuesto de extracción de arena, cascajo y piedras del lecho de los cauces de los ríos y arroyos, dicho impuesto se incluyó dentro de la codificación realizada por el legislador en el Decreto 1333 de 1986, en el artículo 233, aunque al mismo tiempo ya se encontraba vigente desde la promulgación de la Ley 14 1983, mediante la cual se estableció el impuesto de industria y comercio.
Existe una doble tributación toda vez que el impuesto de la ley 97 de 1913 quedó absorbido por el de industria y comercio de la ley 14 de 1983 y por tanto debería entenderse tácitamente derogado.
Al establecer la Constitución Política de 1991 el derecho del Estado a una regalía por el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, no podrían los municipios crear impuestos sobre los mismos, por cuanto estarían inmiscuyéndose en terrenos en los cuales solamente puede tener dominio la Nación.
Si la regalía es una contraprestación económica, como lo señala el artículo 360 de la C. P., no es lógico que se permita a los Municipios imponer una nueva contraprestación económica a través de un impuesto, cuando solamente el Estado tiene derecho a ella y además, el Municipio correspondiente tiene derecho a una participación de la misma.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
La parte demandada señaló que con fundamento en los actos acusados la Administración Municipal profirió actos individuales de liquidación del impuesto, (FACTURAS DE COBRO) a través de la Secretaría de Hacienda y Rentas Municipales. Se trata de actos administrativos subjetivos, por cuanto ‘crean situaciones jurídicas personales, individuales’.
Las sociedades demandantes estaban en la obligación de individualizar las pretensiones, para lo cual debieron individualizar el acto administrativo complejo como una unidad, compuesto por los actos acusados y la factura de cobro de fecha tres (3) de junio de 1996, conforme al artículo 138 del C.C.A., omisión que acarrea una inepta demanda conforme al artículo 138 ib.
Al no demandar la factura de cobro en cada caso particular, se entiende que éstas continúan vigentes, con la respectiva presunción de legalidad y conservan su fuerza ejecutoria al tenor de lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución Política y en el artículo 66 del C.C.A.
De otra parte al no solicitar la nulidad de la factura o cuenta de cobro para cada contribuyente, se está escogiendo mal la acción contencioso administrativa que se debía ejercer, siendo la pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A.
No se puede confundir el hecho generador del impuesto de Industria y Comercio con el hecho generador del impuesto de extracción de los materiales de playa establecido en el Acuerdo 013 de marzo de 1996, el Decreto 021 de mayo 24 de 1997 y el Acuerdo 21 de mayo 27 de 1996, porque para determinar y recaudar este último impuesto, el contribuyente no tiene que ejercer específicamente ninguna actividad industrial, comercial o de servicios, en la forma como lo definen el artículo 32 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 195 del decreto Ley 1333 de 1986, ya que basta que se produzca la extracción de los materiales para que se cauce el impuesto.
Propuso la excepción de inepta demanda pues no se escogió la acción adecuada, al no demandar la cuenta de cobro a través de la cual el Municipio de Támesis (Antioquia) establece en forma concreta el valor del respectivo impuesto por explotación de materiales de playa, que debe pagar en forma individual y singular cada contribuyente.
Como segunda excepción propuso la de: ‘falta de individualización de las pretensiones y del acto administrativo complejo y subjetivo que aquí se demanda’ aduciendo que: ‘así lo exige expresamente el artículo 138 del Decreto 01 de 1984, sustituido por el Artículo 24 del Decreto 2304 de 1989, lo que, en este caso, no se hizo por las sociedades Demandantes’.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. Con fundamento en la denominada ‘teoría de los móviles y finalidades’ concluyó que en el asunto discutido sí era viable la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido general, teniendo en cuenta que los actos acusados fueron ejecutados inmediatamente y sin necesidad de pronunciamiento de decisiones individuales y concretas, aclarando que las facturas o cuentas de cobro no constituyen verdaderos actos administrativos.
Señaló que los documentos visibles a folios 101 a 103 no contienen una declaración de voluntad inequívoca de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos. En ellos simplemente se manifiesta que algunas de las sociedades demandantes deben al Municipio unas sumas de dinero determinadas, por concepto de extracción de materiales del río Cauca.
Estimó que los actos que imponen la obligación a los administrados son el acuerdo 013 del 8 de marzo de 1996 y el decreto 021 del 24 de marzo de 1996, y las facturas o cuentas de cobro no son más que documentos intermediarios que se limitan a declarar la cuantía de la deuda.
Con fundamento en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 9 de junio de 1999 concluyó que el impuesto a la extracción de arena, piedra y cascajo del lecho del cauce de los ríos y arroyos, no fue derogado ni perdió su vigencia con la...
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