Sentencia nº 11001-03-15-000-2004-01300-00(PI) de Consejo de Estado - Sala Plena, de 12 de Septiembre de 2005
| Fecha | 12 Septiembre 2005 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2004-01300-00(PI) |
| Emisor | Sala Plena |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOConsejera ponente: A.M.O.F. (E)
B.D.C., doce (12) de abril de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01300-00(PI)
Actor: J.G.A.
Demandado: H.M.M.
Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por el ciudadano J.G.A., para que se decrete la pérdida de investidura del senador H.M.M..
Los hechos en que fundamenta el actor su solicitud, pueden resumirse así:
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Que el 2 de marzo de 2001, el señor H.M.M. celebró contrato estatal con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, ente de carácter público creado por la Ley 66 de 1981 e integrado al Sistema Nacional Ambiental SINA por la ley 99 de 1993, mediante el cual entregó en arrendamiento a dicha entidad cinco (5) oficinas de su propiedad que hacen parte del Centro Comercial El Lago de la ciudad de P..
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Que dicho contrato se celebró por el término de diez meses, es decir, hasta expirar la vigencia del año 2001, sin que las partes hubiesen previsto en qué porcentaje debía reajustarse el canon, en caso de prórroga o renovación del mismo, lo que obligaba a negociar periódicamente el precio del mismo, como en erecto sucedió.
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Que mediante escritura pública N° 3671 otorgada el 13 de noviembre de 2001 ante el Notario Tercero del Círculo de P., es decir durante la ejecución del contrato de arrendamiento, el demandado dijo vender la Sociedad INVERAGRO LTDA. dos de las oficinas cedidas en arrendamiento a la CARDER; dijo que la sociedad INVERAGRO es una sociedad de familia de la que participan como socios el padre, la madre, el senador y sus hermanos, como da cuenta el certificado anexo a la escritura de venta ya mencionada.
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Que en las elecciones para el Congreso realizadas el 10 de marzo de 2002 el arrendador, H.M.M., fue electo Senador de la República por el Partido Liberal Colombiano para el período constitucional comprendido entre el 20 de julio de 2002 y el 19 de julio de 2004; que no obstante la aparente venta de dos de sus oficinas a INVERAGRO LTDA., en el mes de marzo de 2002 el senador renegoció con CARDER los términos del contrato y concretamente el precio del arrendamiento, por intermedio de su apoderado B.M.M..
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Que con fecha 20 de febrero de 2003 la sociedad de familia del senador, cuyo representante es el mismo apoderado general del congresista, suscribió contrato estatal de arrendamiento con CARDER por las cinco oficinas mencionadas inicialmente y que el 29 de diciembre de 2003, cuando ya el contrato de arrendamiento se encontraba vencido, la CARDER y la sociedad de familia del senador H.M.M., suscribieron una adición del contrato prorrogándolo por dos meses.
II- CAUSALES
El demandante invocó como normas violadas los artículos 180 de la Constitución Política y 9º de la ley 80 de 1993.
Reprodujo el numeral 2. de la norma constitucional que prohibe a los congresistas “Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición.” (cursiva y subrayas del actor y negrilla de la Sala).
Dijo que si bien la relación contractual entre el senador y la CARDER se inició antes de adquirir el arrendador la condición de congresista, lo cierto fue que las características del contrato, obligaban, como en efecto sucedió, a que las partes tuvieran que negociar cada diez meses el nuevo precio, violando de esta manera la prohibición del “legislador” que no quiere que la imparcialidad, la verticalidad y la transparencia de la Administración Pública se vean interferidas o influidas por la calidad de servidor público de quien con ella contrata al momento de definir los elementos esenciales de los contratos, entre estos, para el de arrendamiento, el precio, a términos de los artículos 1501 y 1973 del C.C..
Agregó que debe ponerse de presente que el término “contratar” que genera la incompatibilidad es comprensivo de toda clase de negocio, trato, acuerdo, pacto o convención, como quiera que quienes en nombre del estado deben discutir y acordar los contenidos de los contratos, ya se trata del contrato inicial o de convenciones encaminadas a modificar o extinguir las obligaciones nacidas de una relación contractual anterior, estarán igualmente expuestos a la presión y cohibición que produce negociar con quien ocupa una posición dentro del aparato estatal, y con mayor razón, en casos como este, cuando se trata de alguien que hace parte del Poder Legislativo, calidad que otorga gran poder e influencia política, y por lo mismo enorme capacidad para influir en cualquiera de las esferas de la administración pública, como de hecho sucede en nuestro país donde la política y la politiquería no tienen linderos claramente definidos; que este argumento encuentra pleno respaldo dialéctico y jurídico, en el hecho de que la ley se haya ocupado de reglamentar las incompatibilidades sobrevinientes, al disponer que los contratos en ejecución deberán cederse, o extinguirse cuando aquello no fuere posible.
Adujo que el artículo 9º de la ley 80 de 1993 denota, sin lugar a dudas, que con toda lógica el legislador se opone a que una vez surgida la causal de incompatibilidad en el contratista, éste persista en mantener su relación contractual con la administración pública, por las mismas razones que no se le permite construir o iniciar una relación contractual cuando previamente exista una causal de incompatibilidad.
Expuso que en el presente caso, por disposición de la propia Constitución, las incompatibilidades cubren el período comprendido entre el 20 de julio de 2002 y el 19 de junio de 2006, por lo que las negociaciones que a comienzos del 2002 se cumplieron entre el senador electo y la CARDER, por intermedio del apoderado del primero, no tienen objeción alguna desde el punto de vista estrictamente legal; pero que no puede predicarse lo mismo de esa relación contractual una vez adquirida la condición de Senador de la República por parte del arrendador, H.M.M., pues luego de ello (20 de julio de 2002), éste mantuvo su vínculo contractual con la Administración Pública, convirtiendo en letra muerta la previsión del artículo 9º de la ley 80 de 1993, que reglamenta lo relacionado con las inhabilidades e incompatibilidades sobrevinientes, precepto que le imponía la obligación de poner fin a su relación legal con el Estado mediante la cesión del contrato a un tercero o bien extinguiendo de manera definitiva esa relación jurídica.
Concluyó que no puede encontrarse un ejemplo mas claro y didáctico sobre la circunstancia de contratar “por interpuesta persona”, prevista en la Constitución, dado que el senador H.M., luego de hacer caso omiso del mandato claro, explícito y perentorio contenido en el precitado artículo 9º, como quiera que durante siete meses continuó aprovechando su condición de Senador de la República, esta vez a través de su sociedad familiar INVERAGRO LIMITADA, persona jurídica a quien puso a contratar con la “CARDER” a partir del 20 de febrero de 2003, situación que se prolongó hasta comienzos del año en curso.
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LA OPOSICION
El senador dio contestación a la solicitud, mediante escrito de folios 52 a 68, en el que se opuso a la pretensión formulada, se refirió a los hechos, y expuso las razones de su defensa, que pueden sintetizarse de la siguiente manera:
Después de reproducir los dos primeros numerales del artículo 180 de la Constitución Política, dijo que en la solicitud se afirmó en forma concreta que el senador A.M.M., una vez adquirida la condición de senador de la República el 20 de julio de 2002, “mantuvo su vínculo contractual con la Administración Pública” y que el ejemplo mas claro y didáctico de contratar “por interpuesta persona” es el de él, pues “a través de su sociedad familiar INVERAGRO LTDA” contrató con la CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE RISARALDA –CARDER a partir del 20 de febrero de 2003 y hasta comienzos del año en curso.
Que el Diccionario de la Lengua Española, define como interpósita aquella que, aparentando obrar por cuenta propia, interviene en un acto jurídico por encargo y en provecho de otro.
Agregó que sobre el alcance de la figura de celebración de contrato por interpuesta persona, merece destacarse el alcance fijado por el Consejo de Estado en cinco sentencias, de 1º de diciembre de 1993, actor J.N.G.; 9 de mayo de 1996, actor R.C.B.; 13 de noviembre de 1997, actora Mesa Directiva del Senado de la República; 17 de julio de 2001, actor A.Y.B. y 2 de octubre de 2001, actor O.M.S.C., de las cuales reprodujo algunos apartes.
Sostuvo que en el presente caso no se configura la causal de incompatibilidad de celebración de contrato con la CARDER, a través de interpuesta persona a comienzos de 2002, por intermedio de su apoderado general B.M., y tampoco en el contrato de 20 de febrero de 2003 y su adición de 29 de diciembre de 2003, por intermedio de la sociedad Inveragro Ltda. que se le imputa en la solicitud, por las siguientes razones:
Porque desde el 15 de julio de 2001 en que el demandado prometió en venta las cinco oficinas a la sociedad Inveragro Ltda. hizo entrega de dichos inmuebles, conforme consta en las respectivas cláusulas séptimas de los contratos de promesa.
Porque mediante las escrituras 3671 de 13 de noviembre de 2001, 771 de 14 de marzo de 2002 y 867 de 18 de marzo ibídem, transfirió la propiedad de dichas oficinas, y que si bien es cierto que la tradición no se ha efectuado, ello se debió a que inicialmente existía una orden de embargo del Seguro Social, según da cuenta la nota de devolución de 14 de noviembre de 2001 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de P., y que en la actualidad existe una orden de embargo decretada por la Fiscalía Sexta Delegada de Bogotá, mediante resolución de 5 de junio de 2002, lo cual se puede evidenciar en los certificados de...
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