Sentencia nº 23001-23-31-000-2003-01333-02(3727) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 6 de Octubre de 2005
| Fecha | 06 Octubre 2005 |
| Número de expediente | 23001-23-31-000-2003-01333-02(3727) |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo,Derecho Constitucional |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil cinco (2005).
Radicación número: 23001-23-31-000-2003-01333-02(3727)
Actor: L.C.N.B. Y OTRO
Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE PUERTO LIBERTADOR
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante L.M.G.V. contra la sentencia del 27 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda de nulidad del acto de declaratoria de elección del S.J.C.S.M. como Alcalde del Municipio de Puerto Libertador, para el período 2004 a 2007.
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LA DEMANDA Y SU ADICION
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LAS PRETENSIONES
Los S.L.C.N.B. y L.M.G.V., en ejercicio de la acción pública de nulidad de carácter electoral, presentaron demanda en el Tribunal Administrativo de Córdoba, con el objeto de obtener la nulidad del acto que declaró la elección del S.J.C.S.M. como Alcalde del Municipio de Puerto Libertador para el período 2004 a 2007 y, consecuencialmente, la cancelación de la credencial expedida al demandado.
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LOS HECHOS
Como fundamento de las pretensiones, los demandantes sostuvieron que en los comicios que tuvieron lugar el 26 de octubre de 2003 el S.J.C.S.M. resultó elegido como Alcalde del Municipio de Puerto Libertador, a pesar de que, según plantean, se encontraba inhabilitado para ello por haber ejercido autoridad administrativa en ese Municipio por razón de haberse desempeñado como Tesorero hasta el 10 de abril de ese mismo año. Al respecto, explicaron que el cargo de Tesorero es de libre nombramiento y remoción y que su asignación salarial, lo mismo que el grado y el nivel son los mismos que los propios de los Secretarios de la Alcaldía. De otra parte, que la actividad desarrollada por el demandado “no era la de un sujeto pasivo, sino que por el contrario tenía y ejercía dirección o autoridad administrativa”, pues, además de que giraba algunos cheques de la cuenta bancaria del Municipio de Puerto Libertador, le correspondía “ejercer un constante control administrativo y contable del presupuesto municipal y (…) hacer un seguimiento individual sobre la ejecución y pago de los contratos”, según lo dispone el manual de funciones.
Posteriormente, antes de que la demanda fuera admitida, los demandantes adicionaron la demanda y, en escrito separado, específicamente el capítulo de petición de suspensión provisional, para agregar a lo dicho, en síntesis, lo siguiente:
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El demandado ejerció un empleo con jurisdicción, pues al cargo de Tesorero del Municipio de Puerto Libertador le fueron delegadas las funciones de jurisdicción coactiva.
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El S.J.C.S.M. ejerció dirección administrativa y facultades de ordenación del gasto, según se desprende de las funciones 1, 2, 8, 9, 11 y 20 que aparecen asignadas al cargo por él desempeñado en el manual de funciones y de lo previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto del Municipio de Puerto Libertador.
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El Tesorero del Municipio de Puerto Libertador debe adoptar decisiones que implican el ejercicio de dirección administrativa “en su condición de Jefe de esa Unidad de la Administración Municipal que se denomina Tesorería Municipal”.
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Las funciones desempeñadas por el demandado son las mismas que las que corresponden al cargo de Director del Departamento Administrativo de Recaudos y Egresos del Municipio de Puerto Libertador.
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Los empleados de la Tesorería Municipal son subordinados y dependen jerárquicamente del Tesorero, pues no existe en el Municipio ningún órgano con funciones de control disciplinario. Por tanto, “está investido de la atribución legal de investigarlos y juzgarlos por las faltas disciplinarias que llegaren a cometer. Esa es una función de dirección y autoridad administrativa”.
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El demandado no sólo autorizaba pagos de cheques de cuentas bancarias del Municipio de Puerto Libertador, sino que decidía sobre los préstamos solicitados por la comunidad.
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NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
Los demandantes invocaron la violación de los artículos 95 de la Constitución Política y 37, numeral 2°, de la Ley 617 de 2000 (modificatorio del artículo 95 de la Ley 136 de 1994), por considerar que la actuación del demandado, consistente en inscribir su candidatura a sabiendas de la inhabilidad en la que se encontraba incurso, implicó un desconocimiento del deber de toda persona de cumplir la Constitución y las leyes, lo mismo que la trasgresión de la norma legal que regula la causal de inhabilidad del caso. Al respecto, explicaron que el ejercicio de autoridad administrativa por parte del Tesorero se explica no sólo por la naturaleza jurídica de ese cargo, sino por el concepto de dirección administrativa a que alude el artículo 190 de la Ley 136 de 1994.
En escritos separados de aquellos con los que adicionaron la demanda, pero presentados antes de que ésta fuera admitida, los demandantes ampliaron el concepto de violación antes señalado para invocar el desconocimiento de lo señalado en los artículos 2, 13, 29, 123 y 124 de la Constitución Política, 223, numeral 5°, 226, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo y 36, 37, 38 y 39 de la Ley 734 de 2002. Consideraron trasgredidas tales disposiciones, en especial la del numeral 5° del artículo 223 del citado Código, en cuanto sostuvieron que la inhabilidad que cobijaba al demandado lo hacía inelegible y, por tanto, son nulos los votos que fueron depositados a su favor.
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DE LA SUSPENSION PROVISIONAL
El demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado y, por auto del 22 de enero de 2004, el Tribunal negó dicha medida provisional. Esa decisión fue confirmada por auto de esta Sala del 22 de julio de 2004
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COADYUVANCIA
El Señor C.V.P., invocando la calidad de Director de la Regional de Córdoba de la Red de Veedores y Veedurías Ciudadanas de Colombia, “Red Ver” y de miembro de la Dirección Nacional del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción “Colombiemos” y de la Red Departamental de Córdoba para la Promoción del Control Social para la Gestión Pública instituida por la Contraloría General de la República, intervino en el proceso para prohijar las peticiones de la demanda.
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CONTESTACION DE LA DEMANDA
El apoderado del S.J.C.S.M. contestó la demanda y sus diferentes escritos de adición para manifestar su oposición a las pretensiones de la misma. Como razones de defensa señaló, en resumen, lo siguiente:
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Los diferentes escritos de adición y/o corrección de la demanda constituyen, en verdad, una sustitución de la demanda, por traer al debate hechos y normas no indicados en la primera oportunidad.
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La copia del Decreto número 032 del 27 de enero de 1998, por medio del cual se modifican parcialmente los requisitos para desempeñar empleos en el Municipio de Puerto Libertador, aportada con la demanda, no sólo no fue autenticada, sino que adolece de falsedad, pues no coincide con el verdadero contenido del mismo (diferencias en el tipo de letra, formato del documento y foliatura y la inclusión de textos no contenidos en el documento original).
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No es cierto que el cargo de Tesorero se encuentre en el mismo orden de jerarquía que el de los Secretarios de Alcaldía, pues si bien todos son de libre nombramiento y remoción y tienen asignados el mismo grado, no están ubicados en el mismo nivel, pues mientras que el Tesorero corresponde al nivel asistencial, los Secretarios pertenecen al nivel ejecutivo. Así se desprende de lo dispuesto en los Decretos 032 de 1998 y los Acuerdos del 20 de marzo de 2001, 002 del 1° de abril de 2002 y 004 del 31 de mayo de 2003 del Concejo del Municipio de Puerto Libertador.
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La naturaleza de libre nombramiento y remoción de determinados cargos no les otorga facultades de dirección administrativa, pues ese concepto deviene de la ley para los empleos y funciones taxativamente señalados en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, dentro de los cuales no se encuentran los relativos al Tesorero Municipal. No es aceptable una interpretación extensiva de dicha norma, como la pretendida por el demandante, menos aún en el campo de las inhabilidades, que son de interpretación restrictiva.
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No es cierto que las funciones asignadas al cargo de Director del Departamento Administrativo de Recaudos y Egresos del Municipio de Puerto Libertador sean las mismas asignadas al cargo de Tesorero de ese Municipio, pues si bien en épocas anteriores no fueron distinguidas unas de otras, a partir del año 1998 se previó una clara separación entre ellas. Además, el nivel de dichos cargos no es el mismo, pues mientras que el primero es de nivel ejecutivo, el segundo es de nivel asistencial.
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El hecho de que el demandado haya suscrito cheques en nombre del Municipio de Puerto Libertador no le otorga, por ese solo hecho, el ejercicio de autoridad administrativa.
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No es cierto que el demandado haya autorizado los préstamos a los que aluden los demandantes. Al respecto, la prueba aducida por el demandante no tiene ningún mérito probatorio, pues no aparece que sea un documento público, no se tiene certeza sobre su autenticidad y su contenido no corresponde a la realidad.
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El Estatuto Orgánico del Presupuesto del Municipio de Puerto Libertador, si es que se encuentra vigente el citado por el demandante, no contiene cosa distinta que el desarrollo dado por el Concejo de ese Municipio a los artículos 353 de la Constitución Política y 98, 104 y 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, sin que de lo allí dispuesto se pueda concluir que al Tesorero Municipal le corresponde ejercer funciones de dirección administrativa, pues se trata de meras facultades potestativas que, en todo caso, se ejercen bajo la dirección de la Secretaría de Hacienda.
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El cumplimiento de la función de jurisdicción coactiva no implica el ejercicio de dirección administrativa, pues...
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