Sentencia nº 1685 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Octubre de 2005
| Fecha | 12 Octubre 2005 |
| Número de expediente | 1685 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá, doce (12) de octubre de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 1685
Actor: MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
Referencia: Alcance del fallo proferido en acción de cumplimiento en relación con la situación de ocupación indebida de las islas, islotes, cayos y morros que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y S.B.. Interpretación razonable e implicaciones lógicas de las decisiones judiciales.
Acción de Cumplimiento frente a los actos administrativos.
El señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural solicita a la Sala conceptuar acerca del alcance del fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 6 de julio de 2001, en la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios en contra del INCORA tendiente a que éste ejerciera las acciones y tomara las medidas necesarias para hacer cesar la indebida apropiación de las tierras baldías que conforman las islas, islotes, cayos y morros que integran el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y S.B..
Al efecto formuló las siguientes preguntas:
“1. Se somete a dictamen de esa Corporación el alcance del fallo del Consejo de Estado - Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo con ponencia del H.C.P.D.G.A.M. del 6 de julio de 2001, que se dicta como culminación de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política, desarrollado por la ley 393 de 1997, en especial, respecto del elemento de la sentencia contemplado en el numeral 2º del artículo 21 de ley (“determinación de la obligación incumplida”).
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¿En general, según su naturaleza, puede el fallo de una acción de cumplimiento desconocer la vigencia de una decisión administrativa ejecutoriada, proferida hace más de 15 años, dentro de un procedimiento reglado que produjo plenamente sus efectos jurídicos, y en consecuencia, ordenar a la autoridad pública demandada que adelante, por segunda vez, un nuevo procedimiento tendiente a desconocer o revisar la decisión anterior? O, por el contrario, ¿el fallo solamente puede ordenar a la autoridad cumplir el mandato legal en la forma prevista en el respectivo estatuto?
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A la luz de la interpretación del fallo en comento, ¿debe el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, con base en las competencias que le atribuyen la ley 160 de 1994, en concordancia con el artículo 24 del Decreto 1300 de 2003, iniciar nuevos procesos de clarificación de propiedad privada sobre los terrenos declarados de reserva territorial del Estado, mediante resoluciones números 04698 de 1984 y 04393 de 1986 expedidas por el INCORA, hoy en liquidación, o por el contrario, respecto de tales reservados, que se encuentren indebidamente ocupados por particulares, debe el INCODER adelantar el procedimiento de recuperación de baldíos de conformidad con la competencia que se le asigna en el numeral 14 del artículo 12 y el numeral 3º del artículo 48 de la ley 160 de 1994, y los artículos 45 a 51 del Decreto 2664 de 1994?”
Explica el señor Ministro que con ocasión del fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, confirmado por el Consejo de Estado, han surgido dos interpretaciones en torno a su alcance, la del gobierno y la de los poseedores u ocupantes de los baldíos. Mientras el gobierno argumenta que la obligación de clarificar la propiedad de la Nación no opera para las Islas del Rosario, que en el pasado fueron objeto de clarificación de propiedad mediante un procedimiento que culminó en 1986, en el cual, se declaró su calidad de baldíos reservados de la Nación; los poseedores u ocupantes ubicados en las islas, islotes, cayos y morros del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y S.B. consideran que el fallo emitido por esta jurisdicción ordena al INCORA realizar nuevamente el proceso de clarificación de propiedad, pues la orden de cumplimiento versa sobre normas que se refieren específicamente a este tipo de procedimiento.
Adicionalmente, los poseedores y ocupantes señalan que respecto de las resoluciones 4698 de 1984 y 4393 de 1986 proferidas por dicha entidad operó el fenómeno del decaimiento del acto administrativo por cuanto el INCORA no les dio cumplimiento en el tiempo previsto en la ley, en tanto, estos actos sólo se cumplieron en lo adjetivo, es decir, en relación con la inscripción ordenada en la oficina de instrumentos públicos de Cartagena; y además existen títulos que debieron haber sido tenidos en cuenta por la administración al momento de proferir dichos actos.
La Sala avocará el estudio de la consulta formulada en el siguiente orden temático:
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Advertencia Preliminar.
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Antecedentes de la Acción de Cumplimiento instaurada por el Ministerio Público.
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Fundamentos jurídicos y fácticos de la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para asuntos ambientales y agrarios de la Procuraduría General de la Nación.
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Fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera. Sentencia 2 de mayo de 2001. Expediente No. 00-619.
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Fallo del Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 6 de julio de 2001. Expediente ACU-2500-23-26-000-2001. No. Interno 935.
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Analisis de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en la acción de cumplimiento.
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Acción de cumplimiento de actos administrativos. Fundamento Constitucional. Alcance de las facultades del juez.
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Decaimiento de las resoluciones expedidas por el INCORA por las cuales se declaró la calidad de bienes baldíos a las islas conocidas con el nombre de Islas del Rosario.
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Advertencia Preliminar
Antes de proceder al estudio de los problemas jurídicos propuestos en sede de consulta, advierte la Sala que de acuerdo con su competencia, procederá a dar algunos lineamientos generales con el fin de orientar a la administración sobre los criterios a tener en cuenta para cumplir con lo ordenado en el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, del 2 de mayo de 2001, confirmado por el Consejo de Estado, el 6 de julio de 2001, pues ésta decisión, en desarrollo del principio de certeza judicial que sustenta la institución de la cosa juzgada no es susceptible de revisión o de aclaración por esta Sala.[1]
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Antecedentes de la Acción de Cumplimiento instaurada por el Ministerio Público.
Con el fin de precisar el problema jurídico que se plantea en la consulta, es procedente referirse a la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación, así como, transcribir algunos apartes del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmado por el Consejo de Estado, que dio lugar a la discusión sobre las medidas o el marco de acción a seguir en relación con los bienes inmuebles que forman parte del archipiélago de las Islas del Rosario y S.B., por el INCODER que tiene a su cargo las funciones que antes le estaban atribuidas al INCORA, hoy, en liquidación.[2]
2.1. Fundamentos jurídicos y fácticos de la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para asuntos ambientales y agrarios de la Procuraduría General de la Nación
El objeto de la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para asuntos ambientales y agrarios era conminar al INCORA a cumplir las siguientes disposiciones legales:
“Ley 160 de 1994. Artículo 12.-Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: (...)
“14.- Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías, o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado.
“15.- Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.
“16.- Delimitar las tierras de propiedad de la Nación, de las de los particulares. También podrá adelantar procedimientos de deslinde de las tierras de resguardo y las pertenecientes a las comunidades negras, para los fines previstos en el artículo 18 de la presente ley.
“17.- Cooperar con las entidades competentes en la vigilancia, conservación y restablecimiento de los recursos naturales.”
“Artículo 48.- De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14,15 y 16 del artículo 12 de la presente ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a:
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Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado(...).
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Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares.
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Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos.”
“Decreto 2664 de 1994.- Por el cual se reglamenta el capítulo XII de la ley 160 de 1994 y se establece el Procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados”.
“Artículo 45. C.. Tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados los siguientes: 1. Las tierras baldías que por disposición legal sean inadjudicables, o se hallan reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público. 2. Las porciones de tierras baldías ocupadas que excedan de las extensiones máximas adjudicables (...) o las ocupadas contra expresa prohibición legal. 3. Los terrenos baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión. 4. Los terrenos afectados con la declaratoria de caducidad, en los contratos relacionados con baldíos de la Nación.”
“Artículos 46. Resolución inicial.- El procurador agrario o cualquier persona podrá solicitar al instituto se adelanten las diligencias para ordenar la restitución de un terreno baldío indebidamente...
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