Sentencia nº 11001-03-26-000-1998-04759-01(14759) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 5 de Diciembre de 2005
| Fecha | 05 Diciembre 2005 |
| Número de expediente | 11001-03-26-000-1998-04759-01(14759) |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 11001-03-26-000-1998-04759-01(14759)
Actor: J.A.L.G.
Demandado: NACION-PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
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Corresponde a la Sala decidir la demanda que instauró, en ejercicio de la acción de nulidad, el ciudadano J.A.L.G., contra el artículo 14 del decreto 1.542 del 12 de junio de 1997 que expidió el Presidente de la República.
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DEMANDA
Se presentó, ante la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el día 18 de marzo de 1998 (fols. 2 a 9).
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PRETENSIÓN:
En virtud de la acción de simple nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el actor pide que se anule el artículo 14 del decreto reglamentario 1.542 del 12 de junio de 1997:
“ARTÍCULO 14. Cuando la Imprenta Nacional no pueda atender las solicitudes de publicaciones, las entidades públicas sujetas a la aplicación de la Ley 80 de 1993, deberán contratar tales servicios con las empresas de la industria carcelaria, constituidas para tal fin por la Sociedad de Economía Mixta Renacimiento S.A., siempre que estas ofrezcan condiciones racionales de precio, calidad y plazo.
Para tal fin los directores de los establecimientos penitenciarios y carcelarios deberán garantizar condiciones y turnos de trabajo especiales para los internos que aseguren competitividad, celeridad y adecuada participación en el mercado.”
“3.1.- El 12 de junio de 1997 el Presidente de la República, expidió el Decreto No. 1.542 de 1997, por medio del cual se reglamentó la ley 65 de 1993.
3.2.- El Decreto 1.542 del 12 de junio de 1997 fue expedido por el Presidente de la República en uso de sus facultades constitucionales, y en especial de la que le confiere el artículo 189 numeral 11.
3.3.- El Decreto 1.542 fue publicado en el Diario Oficial No. 43061 del lunes 16 de junio de 1997” (fols. 2 y 3). D. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN:
• PRIMER CARGO:
Quebranto de los numerales 1 y 25 del artículo 150 Constitucional sobre la competencia general del Congreso de la República para expedir, derogar o modificar las leyes, en especial las que se relacionan con la contratación administrativa; y del artículo 5 de la ley 109 de 11 de enero de 1994 que consagra la obligación de las entidades públicas de contratar las publicaciones e impresos con la IMPRENTA NACIONAL excepto cuando esta entidad no pueda atender sus solicitudes o no las responda dentro de los diez días hábiles siguientes a su recibo, caso en el cual, la contratación se hará con empresas del sector privado.
La disposición acusada, contrariando el artículo 5 de la ley 109 de 11 de enero de 1994, obliga a las entidades públicas a contratar la publicación de sus impresos con las empresas de la industria carcelaria constituidas por la sociedad de economía mixta “RENACIMIENTO S. A.”, siempre que estas ofrezcan condiciones racionales de plazo, calidad y precio. Por tanto, el P. de la República, sin estar facultado para ello, modificó una ley que es atribución exclusiva del Congreso de la República y dictó una norma sobre contratación pública, incurriendo en la denominada incompetencia material.
• SEGUNDO CARGO:
Quebranto del numeral 11 del artículo 189 constitucional y del artículo 164 de la ley 65 de 1993 “Código Nacional Penitenciario”.
En la disposición acusada, el Presidente de la República intentó desarrollar la ley 65 de 1993 “CÓDIGO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO”, con fundamento en la potestad reglamentaria atribuida por el artículo 189-11 Constitucional, y adoptó medidas encaminadas a lograr la resocialización y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población de internos del país, Código Penitenciario que estableció, en el artículo 164, que en igualdad de condiciones, precio, calidad y cumplimiento, los organismos oficiales de carácter nacional deberán preferir la adquisición de elementos que ofrece la industria penitenciaria y carcelaria. Y la disposición acusada obliga a las entidades públicas a contratar la publicación de sus impresos con las empresas de la industria carcelaria en el evento de ofrecer condiciones racionales de plazo, calidad y precio. Por tanto, el artículo acusado vulnera la norma reglamentada, ley 65 de 1993, porque esta hace referencia a la adquisición de elementos y la reglamentaria a la contratación de publicaciones, no existiendo entonces identidad de materia con lo reglamentado, o por lo menos hace modificaciones a las condiciones iniciales fijadas por la ley para contratar (fols. 3 a 7).
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MEDIDA CAUTELAR:
En la misma demanda, el actor deprecó la suspensión provisional de los efectos de la norma acusada, porque el artículo acusado, 14 del decreto reglamentario 1.542 de 1997, de una parte, obliga a contratar las publicaciones con las empresas de la industria carcelaria cuando la Imprenta Nacional no pueda atender las solicitudes de publicación, mientras que el artículo 5 de la ley 109 de 1994 obliga a contratar las publicaciones de las entidades públicas con la Imprenta Nacional y sólo cuando ésta no pueda atender los requerimientos, o no responda las peticiones o se acrediten condiciones más favorables, se podrá contratar con terceros; y, de otra parte, incluye una materia que no contempla la norma a reglamentar, artículo 164 de la ley 65 de 1993, la cual hace referencia a la adquisición de elementos y aquella, la reglamentaria, a la impresión de publicaciones (fols. 7 y 8).
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TRAMITE PROCESAL.
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La demanda se admitió el 23 de abril de 1998 y en el mismo auto se decretó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, esto es el artículo 14 del decreto reglamentario 1.542 de 1997 por considerar evidente la ilegalidad de la norma demandada, al extender a los servicios de imprenta la preferencia que para la adquisición de elementos consagra la ley 65 de 1993 en favor de la industria penitenciaria y carcelaria; y al calificar las condiciones de precio, calidad y plazo para contratar como racionales cuando la ley 65 de 1993 dispuso igualdad de condiciones, precio y calidad; en tercer lugar. La norma acusada: modifica ostensiblemente el artículo 5 de la ley 109 de 1994, al obligar a contratar los trabajos de impresión con las empresas carcelarias cuando no puedan ser atendidos por la Imprenta Nacional, en contraposición a la norma superior antes citada que dispone la contratación, en el mismo evento, con los particulares; y quebranta el parágrafo del artículo 41 la ley 80 de 1993 que ordena la publicación del contrato en el Diario Oficial o Gaceta de la respectiva entidad y la norma reglamentaria obliga a hacer esa publicación en un medio que no fue previsto en la ley de contratación pública (fols. 12 a 18).
El C.R.H.D. aclaró el voto por estimar que no podían suspenderse los efectos del acto acusado por quebrantar el artículo 41 de la ley 80 de 1993, porque el demandante no invocó esas disposición; sólo alegó como vulneradas los artículos 150-25 y 189-11 constitucionales y las leyes 65 de 1993 y 109 de 1994. Por otra parte estimó que la providencia confunde la publicación de los impresos de las Entidades Públicas, con la publicación de los contratos estatales como una forma de otorgarles publicidad (fol.20).
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El auto admisorio se le notificó a la Nación (Presidencia de la República, Ministerio de Justicia y el derecho) el día 20 de mayo de 1998, que interpuso sendos recursos de reposición a través del :
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El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República indicó que para que se dé la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la vulneración de la norma superior debe ser tan evidente que no necesite gran esfuerzo para tomar la decisión, no puede existir duda o fisura en la vulneración de la norma y en este caso se presentó una aclaración de voto de uno de los Magistrados, que evidencia la falta de contundencia de la violación por lo que el punto en cuestión de la suspensión provisional amerita una reflexión más detenida por ser una medida grave que detiene transitoriamente la presunción de legalidad del acto administrativo impugnado; por ello las dos dudas planteadas en la aclaración de voto crearon una gran incertidumbre sobre la contundencia de la medida provisoria tomada (fols. 30 a 32).
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El Ministerio de Justicia y del Derecho afirmó que el auto de suspensión provisional incurrió en yerros al sustentar la decisión, en una norma que no había sido planteada por el actor en la controversia de legalidad y por analizar un tema que es totalmente ajeno a la norma demandada. Indicó que la providencia atacada establece la violación al estatuto contractual en cuanto a la publicación de los contratos de las entidades territoriales en el Diario Oficial, y el decreto acusado, 1.542 de 1997, no hace referencia a dichas publicaciones exigidas por la ley 80 de 1993. Por otra parte alegó que el artículo 164 de la ley 65 de 1993 estableció una preferencia dirigida a las entidades estatales que vino a ser desarrollada por el decreto demandado aludiendo en forma específica a la industria editorial adelantada por los centros penitenciarios y carcelarios, normas que evidentemente no están contrapuestas sino que se complementan y que tampoco extienden ilegalmente su ámbito de aplicación a los servicios de publicación e imprenta ya que estos se comprenden entre los elementos a que se refiere el artículo reglamentado,164 de la ley 65 de 1993 (fols. 39 a 43).
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Luego se presentó al proceso la ciudadana M.G.C., el 24 de junio de 1998, como coadyuvante de la demanda de nulidad. Afirmó que el artículo acusado: en cuanto alude a la actividad económica de publicación e impresión se limita o restringe en beneficio de la Sociedad de Economía Mixta RENACIMIENTO S. A...
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