Sentencia nº 11001-03-15-000-1999-00271-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 5 de Diciembre de 2005
| Fecha | 05 Diciembre 2005 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-1999-00271-01 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA TRANSITORIA DE DECISIÓN 4 D
Consejero Ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA
Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil cinco (2005).
Radicación número: 11001-03-15-000-1999-00271-01
Actor: CITIBANK COLOMBIA
Referencia: Radicado interno número S-271. Recurso extraordinario de súplica
Procede la Sala Transitoria 4 D, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 27 de agosto de 1999 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de Estado.
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La demanda
La Sociedad Citibank Colombia, por medio de apoderado, demandó la nulidad de las Resoluciones 4669 y 670 de 25 de julio y 8 de septiembre de 1997 proferidas por la Subdirección de Recaudación de la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante las cuales le impuso sanción por la suma de ciento catorce millones novecientos cincuenta y ocho mil cuatrocientos veintidós pesos ($114.958.422.00), por extemporaneidad en la entrega de documentos e información en medios magnéticos y paquetes de recaudo, por el período comprendido entre el 1º de enero y el 30 de junio de 1996, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara que no estaba obligada al pago de sanción alguna por los conceptos imputados.
Citó como violados el artículo 29 de la Constitución Política, que establece el derecho fundamental al debido proceso, y el artículo 638 del Estatuto Tributario, en cuanto ordena proferir pliego de cargos cuando se vayan a imponer sanciones en un acto independiente a una liquidación oficial, y dijo, al respecto:
i) Que era obligación de la administración tributaria expedir un acto previo a la sanción que permitiera el ejercicio del derecho de defensa, que el pliego de cargos.
ii) Que la administración equivocadamente considera que es un acto de simple trámite, viene a cumplir la misma función que tiene el requerimiento especial frente a las liquidaciones de revisión, es decir, dar la oportunidad al sujeto pasivo de formular objeciones y solicitar o aportar pruebas, pero que, en este caso, se perdió esa oportunidad al expedir un pliego de cargos incompleto en el que se omitió cuantificar la sanción que se pretendía imponer, lo que equivale a la pretermisión de instancia, y ello hace que sea nula la imposición de la sanción a la luz de lo dispuesto por el artículo 730 del Estatuto Tributario según el cual, los actos de liquidación de impuestos y resolución de recursos proferidos por la administración tributaria son nulos cuando se omita el requerimiento especial previo a la liquidación de revisión, y cuando adolezcan de otros vicios procedimentales expresamente señalados por la ley como causal de nulidad, y por el artículo 140, numerales 3 y 6, del Código de Procedimiento Civil que consagra como causales de nulidad, cuando el juez pretermite íntegramente la respectiva instancia, y cuando se omiten los términos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o para formular alegatos de conclusión.
iii) Que existían inconsistencias entre las sanciones anunciadas en el pliego de cargos, donde se dijo que solo se sancionaría por la entrega extemporánea de cintas, y las efectivamente impuestas mediante la resolución de 25 de julio de 1.997, por la cual se sancionó al Banco con base en los días de extemporaneidad en la entrega tanto de cintas como de paquetes.
iv) Que el artículo 29 de la Constitución también fue violado, porque la referida sanción se impuso con criterio de responsabilidad objetiva que es excepcional y no se aplica en el ámbito de las sanciones tributarias, desconociendo el principio general de derecho según el cual “nadie está obligado a lo imposible”, al desestimar las pruebas presentadas y las explicaciones del Banco expuestas en el pliego de cargos en relación con la imposibilidad de cumplir las nuevas especificaciones previstas para la información en cintas magnéticas correspondientes a documentos de recaudo de tributos, que demostraron la diligencia y esfuerzo del Banco reconocidos por la misma Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), pese a lo cual esta consideró que no eran relevantes para tomar la decisión de aplicar la sanción.
Y los artículos 6º de la Constitución y 676 del Estatuto Tributario según los cuales, la administración no puede hacer sino lo que le está expresamente permitido por la ley, y cuando las entidades autorizadas para recaudar tributos incumplan los términos para entregar a las administraciones de impuestos los documentos recibidos, así como la información en medios magnéticos, incurrirán en sanción hasta de ciento cincuenta mil pesos ($150.000.00.) por cada día de retraso, y dijo, en síntesis, que según esas normas, no le es dado a la administración aplicar una pena fijada a su arbitrio, sino solamente de acuerdo con la regla que específicamente establece su tasación; que fue errada la multa impuesta por la administración pues la ley no dispone que se aplique con un efecto multiplicador por cada paquete o cinta involucrados en el incumplimiento, como tampoco respecto de cada grupo de documentos que debían entregarse en determinada fecha
(v) Que el correcto entendimiento del artículo 676 del Estatuto Tributario es que existe una única sanción, que es diaria, y que se causa en la medida en que el obligado se mantenga en la situación de extemporaneidad, lo cual descarta “que existan diversas sanciones, que se liquidan independientemente con base en sus propios días, pues esto conduce a una absurda multiplicación del tiempo” (folio 18, segundo cuaderno), como ocurrió en este caso, en que la administración le impuso una sanción sobre un número de días que equivale a más de 24 años de mora, cuando no transcurrieron ni siquiera dos años después de las primeras fechas de vencimiento.
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La sentencia suplicada
Es la de 27 de agosto de 1999 dictada por la Sección Cuarta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (folios 245 a 278, segundo cuaderno), mediante la cual fue confirmada la providencia de primera instancia de 20 de agosto de 1998 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegatoria de las pretensiones.
Se precisó primeramente en la sentencia suplicada que el pliego de cargos es un acto de trámite, no definitivo, por lo cual no es objeto de nulidad, además de que las causales de nulidad contempladas en el artículo 730 del Estatuto Tributario sólo son predicables de los actos de liquidación de impuestos y resolución de recursos; y que no existe la obligación expresa de que en el pliego de cargos se determine el monto de la sanción.
Se explicó luego, que la administración cumplió con la obligación establecida en el artículo 683 del Estatuto Tributario, al expedir el pliego de cargos correspondiente mediante el cual señaló la conducta que se investigaba, el total de los días de extemporaneidad en la entrega de cintas de información y de paquetes tributarios aduaneros, susceptible de sancionar en los términos de los artículos 676 del Estatuto Tributario y 1º del Decreto 2324 de 1995, y en relación con el período comprendido entre el 1º de enero y el 8 de febrero de 1996, que únicamente se sancionaría por la entrega de cintas en aplicación del convenio 45 de 1992, y se dijo al respecto, que no fue vulnerado el derecho al debido proceso y de defensa del Banco porque éste pudo dar respuesta e instaurar los recursos pertinentes; que la sanción no podía estar determinada definitivamente pues se estaba en un proceso de investigación que de acuerdo con los descargos del Banco recaudador, daría lugar a la imposición, reducción o exoneración de la sanción; que las mismas razones eran válidas para negar la acusación de incongruencia entre el pliego de cargos y la resolución sanción, puesto que ambas se refieren a la sanción al banco recaudador por extemporaneidad en la entrega de las cintas y paquetes, cambiando sus bases de liquidación precisamente con fundamento en la respuesta al pliego de cargos formulado por la administración; que la sanción se graduó de acuerdo con la fórmula de proporcionalidad y dadas las explicaciones del Banco en la respuesta al pliego de cargos, se redujo en mil doce (1012) días; que si bien la administración no exoneró a la Sociedad Citibank Colombia de la sanción por extemporaneidad en la entrega, sí tuvo en cuenta las circunstancias relatadas por la entidad recaudadora para justificar su retardo, lo que desvirtúa la alegada aplicación de la sanción con criterio de responsabilidad objetiva.
Se dijo respecto al artículo 676 del Estatuto Tributario, que de conformidad con la Resolución 770 de 25 de marzo de 1995 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “por la cual se dictan disposiciones para el proceso de recepción de las declaraciones y el recaudo de los impuestos, anticipos, sanciones, intereses y demás tributos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a través de las instituciones financieras”, las entidades recaudadoras tienen como plazo para la entrega de paquetes y medios magnéticos...
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