Sentencia nº 11001-03-24-000-2002-00238-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 13 de Diciembre de 2005 - Jurisprudencia - VLEX 52536230

Sentencia nº 11001-03-24-000-2002-00238-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 13 de Diciembre de 2005

Número de expediente11001-03-24-000-2002-00238-01
Fecha13 Diciembre 2005
EmisorSECCIÓN PRIMERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil cinco (2005).

Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00238-01

Actor: FEDERACION DE ASEGURADORES COLOMBIANOS – FASECOLDA

Demandado: DIRECTOR GENERAL DE SALUD OCUPACIONAL Y RIESGOS PROFESIONALES DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La FEDERACIÓN DE ASEGURADORES COLOMBIANOS - FASECOLDA, obrando a través de apoderado, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Circular 2 de 24 de septiembre de 2002, por medio de la cual el Director General de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social impartió instrucciones y determinaciones de obligatorio cumplimiento a las Direcciones Territoriales de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Administradoras de Riesgos Profesionales, Administradora

de Riesgos Profesionales del Seguro Social y Empresas del Sector Público y Privado.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones la parte actora adujo la violación de los artículos , 121, 122 y 189, numeral 11, de la Constitución Política; del C.C.A.; de la Ley 489 de 1998; 56, 57, 66, 67, 84 y 91 del Decreto Ley 1295 de 1994; 16 del Decreto 1128 de 1999; y 27 de la Ley 510 de 1999, y presentó, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

Que de acuerdo con los artículos , 121 y 122 de la Constitución Política, del C.C.A. y de la Ley 489 de 1998, en ningún caso los servidores públicos pueden cumplir tareas diferentes de aquellas que les han sido asignadas previa, expresa y precisamente por las normas jurídicas que consagran y regulan el ejercicio de sus funciones.

Anota que de conformidad con el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, la potestad reglamentaria ha sido confiada exclusiva y específicamente al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, quien debe ejercerla siempre dentro del preciso marco de los mandatos constitucionales y legales.

Agrega que el D. General de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no sólo extralimitó las funciones que le han sido asignadas, sino que, además, se arrogó tareas expresamente atribuidas a otros funcionarios de la Administración e, inclusive, algunas que son del resorte exclusivo del Presidente de la República en cuanto implican el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Señala que el artículo 56 del Decreto Ley 1295 de 1994 expresamente se refiere a que corresponde al Gobierno Nacional la facultad de “expedir las normas reglamentarias técnicas tendientes a garantizar la seguridad de los trabajadores y de la población en general”, el cual está conformado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos (artículo 115, inciso 2, de la Constitución Política), de suerte que sus atribuciones no pueden ser ejercidas por uno cualquiera de sus agentes, como lo es el D. General de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Añade que revisadas las disposiciones que se invocan como fundamento de la Circular 2 se encuentra que no facultan al D. General de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para dictar normas como las censuradas, pues tales competencias se refieren a la “supervisión, vigilancia y fiscalización de la prevención de riesgos profesionales en todas las empresas tendientes a la aplicación del programa permanente de salud ocupacional” (artículo 57 del Decreto Ley 1295 de 1994), a la supervisión de “las empresas de alto riesgo” (artículo 66) y a la “vigilancia y control de todos los aspectos relacionados con la administración, prevención, atención y control de los riesgos profesionales que adelanten las entidades ARP” (artículo 84, ibídem).

A su juicio, el Director General de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social mediante las disposiciones que se acusan hizo mucho más que supervisar, vigilar, fiscalizar o controlar, además de que usurpó competencias que le son por completo ajenas, como es el caso, por ejemplo, de lo dispuesto en el numeral 2.5., inciso quinto, del Capítulo I, en cuanto por él se les imparten precisas instrucciones a las ARP y a la ARP del Seguro Social respecto de la forma como deben contabilizarse los “costos de asistencia técnica y servicios de promoción y prevención”, facultad expresa y exclusivamente atribuida por el artículo 27 de la Ley 510 de 1999 a la Superintendencia Bancaria.

Además, muchas de las disposiciones acusadas se apartan o simplemente pretenden modificar lo ya dispuesto por el Decreto 1295 de 1994.

Sostiene que examinadas las disposiciones legales que sirvieron de fundamento al acto acusado, que imponen obligaciones tanto a los empleadores como a las ARP, se observa que lo que hizo el D. General de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social fue, en unos casos, precisar el contenido o alcance de tales obligaciones y, en otros, imponerles a unos y otras obligaciones nuevas.

Anota que, por ejemplo, en el Decreto Ley 1295 de 1994 se le imponen a los empleadores las obligaciones de “establecer y ejecutar en forma permanente el programa de salud ocupacional según lo establecido en las normas vigentes” (artículo 56), “adoptar y poner en práctica las medidas especiales de prevención de riesgos profesionales” (artículo 58) y, si se trata de empresas de alto riesgo, rendir “en los términos que defina el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a la respectiva entidad administradora de riesgos profesionales, un informe de evaluación del desarrollo del programa de salud ocupacional” (artículo 67).

Afirma que, por su parte, a las ARP y a la ARP del Seguro Social les corresponde “realizar actividades de prevención de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales, en las empresas afiliadas” (artículo 59); adelantar “informes y estudios sobre actividades de riesgo” y hacerlos conocer del “empleador” e informarlos a los “trabajadores de la respectiva empresa” (artículo 60); supervisar “a las empresas de alto riesgo” (artículo 66); y, respecto de las empresas de alto riesgo “informar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social... las conclusiones y recomendaciones resultantes” y señalar “las empresas a las cuales el Ministerio deberá exigir el cumplimiento de las normas y medidas de prevención” (artículo 67). Adicionalmente, se les asignan unas funciones específicas que tienen a su cargo (artículo 80).

Señala que en los apartes de la Circular 2 cuya nulidad se demanda se impusieron obligaciones no previstas en el Decreto Ley 1295 de 1994 a “todas las empresas del país”, a “las empresas consideradas de alto riesgo”, a “los empleadores” y a “las administradoras de riesgos profesionales y a la ARP del Seguro Social” (específicamente en los apartes de los literales a, b, c, d, e, h, j, k, l ,m, o, p, r, s y v de las pretensiones de esta demanda).

Agrega que también se decidió en el acto acusado establecer restricciones –tampoco previstas en el Decreto Ley 1295 de 1994-, para que una empresa pueda trasladarse de una ARP a otra (literal g); y a las ARP y a la ARP del Seguro Social les impartió precisas instrucciones respecto de la forma cómo deben contabilizar los “costos de asistencia técnica y servicios de promoción y prevención” (literal i), también al margen del citado Decreto y, además, pasando por alto las reglas relativas al plan único de cuentas, cuya reglamentación es competencia exclusiva de la Superintendencia Bancaria.

Sostiene que, so pretexto de reglamentar el parágrafo del artículo 80 del Decreto Ley 1295 de 1994, decidió establecer condiciones no previstas allí para la concesión de créditos (literal n) y, finalmente, introducirle varias modificaciones a la distribución del valor de la cotización al Sistema General de Riesgos Profesionales determinada en el artículo 19, ibídem, (literales q, t, u).

II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

La Nación - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, a través de apoderado contestó la demanda, y propuso la excepción que denomina “inexistencia de la norma demandada”, pues la Corte Constitucional, mediante sentencia C-452 de 12 de junio de 2002, declaró inexequibles algunos artículos del Decreto Ley 1295 de 1994 y, como consecuencia de ello, se expidió la Circular 3 de 24 de septiembre de 2002, que dejó sin efectos la Circular 2 que se demanda.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado considera que no hay lugar a la prosperidad de la excepción planteada,

sobre la base de que el acto no se encuentra vigente, pues la Circular 2 rigió desde el 20 de febrero hasta el 24 de septiembre de 2002, luego por los efectos que pudo producir durante el citado lapso se impone un pronunciamiento de fondo sobre su legalidad.

Frente al fondo del asunto, expresa que el Decreto 1128 de 1999, por el cual se reestructura el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, previó en su estructura la Dirección General de Salud Ocupacional y Riesgos Profesionales, y en su artículo 16 le asignó las funciones, dentro de las cuales no se encuentra la de regular los programas de prevención y promoción de riesgos profesionales, y menos aún la de reglamentar la ley. Dicha competencia es exclusiva y excluyente del Gobierno Nacional.

Agrega que no es posible entender que la función de formular, coordinar y adoptar políticas...

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