Sentencia nº 1551 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 26 de Febrero de 2004
| Fecha | 26 Febrero 2004 |
| Número de expediente | 1551 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejero ponente: GUSTAVO APONTE SANTOS
Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil cuatro (2004)Radicación número: 1551
Actor: MINISTRO DE TRANSPORTEReferencia: MINISTERIO DE TRANSPORTE. Servicio preferencial de lujo. Actos Administrativos de autorización expedidos con fundamento en norma posteriormente derogada y anulada.
El señor Ministro de Transporte, doctor A.U.G.H., formula a la Sala la siguiente consulta:
“1. Las empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, que fueron autorizadas por el Ministerio de Transporte para prestar el nivel de servicio preferencial de lujo en vigencia de los Decretos 1557 de 1998 y 171 de 2001, pueden continuar prestando esta modalidad de servicio en la actualidad?
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Los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Transporte en vigencia del Decreto 1557 de 1998, que autorizaron la prestación del servicio preferencial de lujo, de contenido particular y concreto podrían renovarse por un período igual al que inicialmente les fue conferido, esto es por tres (3) años adicionales, previo cumplimiento de la exigencia contenida en el último inciso del artículo 39 del Decreto 1557 de 1998?
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Igual determinación podría adoptarse para las autorizaciones sobre la prestación del servicio preferencial de lujo otorgadas, en vigencia del Decreto 171 de 2001, previo cumplimiento del inciso final del artículo 32?
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Sería viable reglamentar el procedimiento para la adjudicación de rutas y horarios en el nivel del servicio preferencial de lujo, teniendo en cuenta que fue declarada parcialmente nula la definición contenida en el literal C del artículo 8 y los artículos 30 al 34 del decreto 171 de 2001 o se podría en estos momentos aplicar por analogía el procedimiento previsto para la adjudicación de rutas y horarios en los niveles de servicios básico y lujo para el citado servicio, previsto en el citado decreto 171?
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Los vehículos autorizados y que forman parte de la capacidad transportadora de las empresas de servicio público de pasajeros, que ingresaron para prestar el servicio preferencial de lujo, de acuerdo con los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Transporte, podrían continuar prestando dicho servicio o prestar los niveles de servicio básico y lujo, teniendo en cuenta que los automotores hacen parte de la capacidad transportadora de las Sociedades Transportadoras”.La consulta hace referencia al decreto 1557 de 1998 por el cual inicialmente se reglamentó el servicio de transporte público terrestre automotor por carretera - Capítulo V artículos 39 y s.s. - particularmente estableciendo los requisitos que debían reunir las empresas interesadas en prestar el “servicio preferencial de lujo” y, al decreto 171 de 2001 “ Por el cual se reglamenta el Servicio de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera”, derogatorio del anterior y, a la expedición durante la vigencia de aquellos, de cerca de 40 resoluciones de carácter particular y concreto, mediante las cuales se autorizó a diversas empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros a prestar el mencionado “servicio preferencial de lujo”.
Igualmente expone que el Consejo de Estado declaró nulos los artículos 30 a 34 y parte del literal C del numeral 2º del artículo 8 del mencionado decreto 171, por lo que “es necesario tener en cuenta los efectos jurídicos de la declaratoria de nulidad en relación con los actos administrativos expedidos con fundamento y en vigencia de las normas anuladas, así como sobre la figura del decaimiento del acto administrativo y otros aspectos jurídicos puntuales de especial interés para el caso bajo análisis”.
Con el fin de absolver la consulta formulada, la Sala procede a analizar el régimen constitucional, legal y reglamentario aplicable al servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y en particular en la modalidad “preferencial de lujo” y los efectos jurídicos que produce tanto la derogatoria como la declaratoria de nulidad de un decreto reglamentario sobre los permisos individuales otorgados a particulares durante la vigencia del reglamento.
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El Transporte público de pasajeros es un servicio público. Marco constitucional y legal. El transporte es una actividad que permite la movilización de personas o cosas de un lugar a otro, mediante la utilización de diversos medios y modalidades, sujeta a la intervención del Estado[1], la cual puede ser desarrollada directamente por las personas naturales en ejercicio de la libertad de circulación y movimiento, o bien, por empresas o entidades dedicadas profesionalmente a esta actividad en desarrollo de la libertad de realizar actividades económicas y la iniciativa privada en condiciones de libre competencia ( art. 333 de la C. P. ), en cuyo caso se trata de un servicio público inherente a la finalidad social del Estado. Si bien es un servicio público que puede ser prestado por los particulares, su regulación, dirección, control y vigilancia corresponde expresamente al Estado, quien tiene la responsabilidad de garantizar su prestación eficiente. Compete por lo tanto al legislador establecer su régimen jurídico conforme lo dispone el artículo 365 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 150 numeral 23.
Estas atribuciones del legislador se han concretado con la expedición de las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, la primera de las cuales define el transporte público como “una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica”, cuya operación es calificada legalmente como un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejerce el control y vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad ( art. 3° ).
La misma ley 105 en el artículo 3° prevé las condiciones de acceso a la prestación del servicio en los siguientes términos:
“Artículo 3.- Para la constitución de empresas o de formas asociativas de transporte no se podrán exigir otros requisitos que los establecidos en las normas legales y en los reglamentos respectivos.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, para acceder a la prestación del servicio público, las empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria deberán estar habilitadas por el Estado, quienes para asumir esa responsabilidad, deben acreditar condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado. Las autoridades sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad.
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora.” ( Negrillas de la Sala.)
Sobre la competencia de reglamentación atribuída al Gobierno, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad con fundamento en que el contenido mismo del precepto mencionado señala que la reglamentación aludida queda circunscrita a la determinación de "condiciones de carácter técnico u operativo" para la mejor prestación del servicio público de transporte, asuntos éstos que por su propia naturaleza son cambiantes, lo que justifica que esas condiciones se fijen por actos administrativos sin que el legislador tenga que ocuparse minuciosamente de cada uno de ellos[2], señalando con ello el alcance de la potestad reglamentaria en la materia.
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Otorgamiento de permiso. Así mismo, dispone el legislador que “la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente” de modo tal que quien “cumpla con las exigencias que al respecto se establezcan, tendrá derecho a ese permiso o contrato de concesión u operación”, incluidos los servicios de “transportes especiales” ( art. 6°.7 ).
Debe resaltarse que el otorgamiento del permiso a particulares para la prestación del servicio público de transporte - o los contratos de concesión a operadores, “ no genera derechos especiales, diferentes a los estipulados en dichos contratos o permisos” ( art. 3.5 ).
Por su parte la ley 336 de 1996 reitera la exigencia de habilitación para desarrollar la actividad de transporte público y la expedición de permiso o la celebración de contrato de concesión u operación, sometido a las condiciones de regulación o de libertad que...
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