Sentencia nº 11001-03-24-000-2001-2430-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 9 de Septiembre de 2004
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2001-2430-01 |
| Fecha | 09 Septiembre 2004 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-2430-01
Actor: FEDERACIÓN DE ASEGURADORES COLOMBIANOS - FASECOLDA
Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD
Acción: Nulidad Decreto Reglamentario 806 de 1998
La FEDERACIÓN DE ASEGURADORES COLOMBIANOS - FASECOLDA, obrando a través de apoderado, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del parágrafo y numeral tercero del artículo 19; de la expresión "o seguros de salud" contenida en el parágrafo del artículo 22; y de los artículos 20, 21 y 22 del Decreto Reglamentario 806 de 1998, en cuanto contengan disposiciones aplicables a las "pólizas de salud"; y de la expresión "pólizas de hospitalización y cirugía o cualesquiera (sic) otra protección de salud", contenida en el numeral 2 del artículo 1º de la Resolución 3374 de 2000 del Ministerio de Salud.
I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO
En apoyo de sus pretensiones la parte actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:
Considera que los actos acusados vulneran el artículo 335 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 1602 del Código Civil y 822 y 1036 del Código de Comercio, por cuanto si bien la actividad aseguradora es de interés público, no por ello deja de ser esencialmente privada y de naturaleza mercantil, pese a lo cual el Gobierno Nacional la vinculó a través de normas reglamentarias a un régimen jurídico de servicio público, con su consecuente sometimiento a la reglamentación, intervención y control estatal propio de estas actividades, lo cual resulta completamente antijurídico.
Agrega que con el apoyo formal que les brindan las normas acusadas, así como otras que por causa de éstas se han considerado aplicables a la actividad aseguradora, las compañías de seguros vienen siendo irregularmente requeridas por la Superintendencia Nacional de Salud para dar cumplimiento a normas propias de las entidades que hacen parte del régimen de la Ley 100 de 1993.
Señala que con esta actuación el Gobierno Nacional le está imponiendo condicionamientos y limitaciones a la autonomía de la libertad privada, no previstas en la ley, autonomía que, por definición, preside las relaciones contractuales propias de la actividad aseguradora, por lo que aquellas no pueden establecerse so pretexto del ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y control.
Expresa que a través del decreto acusado se establecieron reglas que resultan por completo extrañas al régimen jurídico de los seguros, como la prevista en el parágrafo del artículo 20 que desnaturaliza por completo la actividad aseguradora regida por unos principios técnicos relativos al cálculo de primas, al régimen de reservas técnicas y a la colocación de reaseguros que la hacen viable en el tiempo y segura para la sociedad en su conjunto.
Sostiene que los actos acusados vulneran los artículos 4º, 152 y 155 de la Ley 100 de 1993, los cuales definen el ámbito del Sistema General de Seguridad Social en materia de salud; precisan su naturaleza como servicio público; y prevén su organización e integración, sin que mencionen o incluyan la actividad aseguradora o las compañías de seguros, por cuanto ni aquellas ni éstas tienen que ver con dicho Sistema, a excepción de las que se organizaron como empresas promotoras de salud.
Explica que pese a que la intención del legislador no ha sido nunca la de involucrar en forma alguna la actividad aseguradora, cuya naturaleza es típicamente privada, con el sistema de seguridad social, que por definición es de naturaleza pública, el Gobierno Nacional resolvió incluir dentro de dicho Sistema a las pólizas de salud, así como a las compañías aseguradoras que las ofrecen, contrariando de esta forma las normas citadas por la indebida extensión de su alcance, e incurriendo, además, en una evidente desviación de poder.
A juicio de la actora las normas acusadas violan igualmente los artículos 6º, 121, 122 y 189, numeral 11 de la Constitución Política; 1º, literal k), de la Ley 10 de 1990; 154, 157 y 173, numerales 3 y 7 de la Ley 100 de 1993; y 23 de la Ley 344 de 1996, por cuanto al expedirlas el Gobierno Nacional excedió su facultad reglamentaria, pues sobrepasó el alcance fijado por las normas que está reglamentando, ya que si en las mismas se define un determinado objeto y/o unos determinados sujetos y, más aún, si esa definición se hace a través de enumeraciones, mal puede el Gobierno Nacional agregarle elementos nuevos, como lo hizo al involucrar dentro del Sistema de Seguridad Social aspectos y personas que la ley no ha incluido en él, vale decir, la actividad aseguradora y las compañías de seguros.
Afirma que basta leer las normas citadas como fundamento del Decreto 806 de 1998 y de la Resolución 3374 de 2000 para concluir que no facultan al Gobierno Nacional para adentrarse en el régimen jurídico y técnico de los seguros de salud ni en el de las actividades de las compañías de seguros que los ofrecen, lo que sin embargo realizó el Gobierno Nacional al extender a ellos el ámbito de la seguridad social en salud. Además, aquellas normas no constituyen regulación alguna de la medicina prepagada, no responden al ejercicio reglado y legítimo de la facultad de intervención en el servicio público de seguridad social en salud, y no son una herramienta idónea para controlar y sancionar la evasión.
II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1. La Nación -MINISTERIO DE SALUD-, a través de apoderado contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones adujo, en esencia, que
la Constitución, en sus artículos 48 y 49, prevé la participación de los particulares y la empresa privada en la prestación de los servicios de salud, pues el Estado no está obligado a asumir la totalidad de la financiación del servicio público de la seguridad social.
Anota que los planes complementarios de salud sirven para atender un servicio público esencial en las áreas no cubiertas por el Estado, siendo consecuencia de la autorización conferida a los particulares que captan recursos provenientes de los particulares y, por ende, deben someterse a la vigilancia y control de las instituciones estatales.
Añade que dentro de la competencia que ostenta el Estado para organizar, dirigir y reglamentar la prestación del servicio público de salud y para fijar las políticas de prestación del mismo por parte de entidades privadas el legislador puede establecer los planes complementarios como una forma de organización del servicio, en desarrollo de las políticas estatales, como regulación de la participación de las entidades privadas.
Según las disposiciones de la Ley 100 de 1993, los colombianos acceden al servicio público de salud a través de una relación de carácter obligatorio, por vía de afiliación al régimen contributivo o subsidiado de Seguridad Social en Salud, o a través de la libre voluntad del afiliado, la cual se concreta por medio de planes complementarios de salud o de contratos de medicina prepagada, eventos últimos en los cuales la normativa legal supedita su suscripción a la previa afiliación al Plan Obligatorio de Salud.
Concluye que no ha habido extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Ejecutivo o de la reglamentación por parte del Ministerio de Salud, puesto que al expedirse las disposiciones acusadas el Gobierno Nacional no hizo otra cosa que dar cumplimiento a lo dispuesto en la Constitución Política y en la Ley 100 de 1993, buscando alcanzar los objetivos del Sistema de Seguridad Social en Salud, específicamente en lo relativo a la fijación de los parámetros de afiliación a dicho régimen y de los lineamientos para el diseño de los formatos y procedimientos para el suministro de información para el Registro Individual de Prestación de Servicios de Salud (RIPS), contenidos en el Decreto 806 de 1998 y en la Resolución 3374 de 2000.
II.2 El señor J.D.B.G., intervino en calidad de tercero impugnante de la demanda, y solicitó que se rechacen las pretensiones de la actora, en esencia, por lo siguiente:
Considera que las normas acusadas no infringen los artículos 335 de la Constitución Política, 1602 del Código Civil y 822 y 1036 del Código de Comercio, pues aquellas no se refieren a las normas técnicas que autorizan y regulan el desarrollo de la actividad aseguradora.
Explica que no es posible considerar que la actividad aseguradora se haya vinculado a través de normas reglamentarias a un régimen de servicio público, ni que se haya sometido a la reglamentación, intervención y control estatal propio de éste tipo de servicios, por cuanto las disposiciones acusadas no reglamentan las normas constitucionales y legales que se consideran infringidas, ni desarrollan el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ni la Ley 510 de 1999, que regulan la actividad aseguradora.
Aduce que la normatividad acusada deviene como un desarrollo de los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, así como de los artículos 154, 157 y 159 de la Ley 100 de 1993 y 23 de la Ley 344 de 1996, para salvaguardar los principios de obligatoriedad, solidaridad y universalidad de la seguridad social en salud, que no pueden ser enervados con el pretexto de la existencia de una regulación independiente para las pólizas de salud, pues no puede pretenderse que la actividad aseguradora esté excluida de respetar la Ley 100 de 1993, que estableció la obligatoriedad de la afiliación al SGSSS para el cubrimiento y debida protección de los riesgos en salud.
Advierte que esto no significa que los particulares no puedan contratar pólizas de salud, sino que antes de...
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