Sentencia nº 11001-03-24-000-2001-0043-01(6791) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 23 de Septiembre de 2004
| Fecha | 23 Septiembre 2004 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2001-0043-01(6791) |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0043-01(6791)
Actor: J.C.O.G.
Demandado: CAJA PROMOTORA DE VIVIENDA MILITARReferencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide sobre las pretensiones formuladas por J.C.O.G. en acción de nulidad contra los artículos 10 y 14 del estatuto interno aprobado por el Decreto 1843 de 1998, los Acuerdos 007 y 008 de 1996 expedidos por la Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar, las Actas 008 y 002 de la Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar y el Comité de Inversiones de la Caja Promotora de Vivienda Militar.
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LA DEMANDA
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LOS ACTOS ACUSADOS
Se acusan los siguientes actos administrativos:
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Los artículos 10 y 14 que aprueba Decreto 1843 de 1994 mediante el cual el Presidente de la República aprueba el Estatuto Interno de la Caja Promotora de Vivienda Militar adoptado por el Acuerdo 16 de 1994 (11 de julio) expedido por la Caja Promotora de Vivienda Popular.
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El Acuerdo 007 de 20 de septiembre de 1996, «por el cual se establece la cuantía hasta la cual se autoriza al Gerente para invertir el portafolio de la caja Promotora de Vivienda Militar en entidades del sector financiero».
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El Acuerdo 008 de 1996, «por el cual se modifica el Acuerdo 007 de 20 de septiembre de 1996».
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El Acta 008 de 2 de septiembre de 1996 de la Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar, mediante la cual se reorganiza el Comité de Inversiones y se nombra la Secretaria de la Junta Directiva.
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El Acta 002 de 11 de septiembre de 1996 del Comité de Inversiones de la Caja Promotora de Vivienda Militar, en la cual se definen las políticas para la colocación de recursos de la Caja.
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NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
El actor señala como violados los artículos 3°, 6°, 29, 90, 122, 209 de la Constitución Política, 43, 44 y 84 del Código Contencioso Administrativo,12 y 13 de la Ley 153 de 1887, 1°, 2° y 8° de la Ley 57 1985, 22 y 24 de la Ley 122 de 1995; 5° parágrafos 2° y 3°, 8° numerales 4°, 7°, 8°, 10, 14 y 10 numerales 5°, 7°, 11 y 16 del Decreto 353 de 1994, 7° parágrafos 2° y 3°, 11 numerales 7°, 9° y 13, 12, 14 numerales 5°, 9°, 10, 12 y 19 que aprueba el Decreto 1843 de 1994, 1°, 11, 13 y 15 del Acuerdo 20 de 1994 la Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Popular.
Entre otras funciones, la Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar tiene a su cargo, según el artículo 8° numeral 7° del Decreto 353 de 1994, autorizar al Gerente General para ejecutar todas las operaciones comprendidas en el objeto de la Entidad según la cuantía determinada en el Estatuto Interno. Pese a ello, el artículo 10 aprobado por el Decreto 1843 de 1994, que aprueba el Estatuto Interno de la Caja Promotora de Vivienda Militar, excluye de manera expresa la mencionada función. Lo anterior vulnera el principio de legalidad por cuanto se quebranta la jerarquía normativa al pretender que una norma o acto emanado de un órgano inferior como la Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar pueda dejar sin efecto lo dispuesto por el Gobierno Nacional, autoridad de rango superior. Igualmente desconoce que la reglamentación de una disposición legal no puede suprimir ni rectificar su contenido.
Por su parte, el artículo 14 numeral 12 aprobado mediante Decreto 1843 de 1994, incluye dentro de las funciones del Gerente General la de celebrar contratos para el cumplimiento de los objetivos y funciones, ciñéndose a lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y demás normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan, sin tener en cuenta que el citado artículo 8° numerales 7° y 8° del Decreto 353 de 1994 establece que la Junta Directiva debe autorizar al Gerente General para ejecutar todas las operaciones comprendidas en el objeto de la Entidad, según la cuantía determinada en el Estatuto Interno y autorizar los proyectos de inversión que presente la Gerencia. Así, será de su responsabilidad la dirección y manejo de la actividad contractual y no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la Entidad, a los comités asesores ni a los órganos de control y vigilancia de la empresa.
Conforme al artículo 4° del Decreto 353 de 1994 la dirección de la Caja Promotora de Vivienda Militar está a cargo de su Junta Directiva y su Gerente General, regla ésta que implica una coadministración o administración compartida que conlleva una responsabilidad también compartida. No obstante, el artículo 14 numeral 12 aprobado mediante el Decreto 1843 de 1998 pretende desligar a la Junta Directiva para concentrar exclusivamente en el Gerente la responsabilidad. De esa forma, el acto demandado vulnera el principio de legalidad, obviando el hecho de que la ordenación jerárquica y la delimitación de potestades son indispensables para la subsistencia del sistema de derechos y libertades consagrado en la Constitución Política.
Sin tener en cuenta el Decreto 353 de 1994, que dispone en sus artículos 8° y 10 numeral 13 que la Junta Directiva debe desarrollar el Estatuto Interno, la estructura orgánica y la planta de personal de conformidad con las normas que rigen la materia, y que a su vez, el Gerente General debe adoptar los reglamentos, manuales de funciones y dictar normas y procedimientos necesarios para el cumplimiento de las actividades de la Entidad, el Gerente General crea el Comité de Inversiones como unidad asesora, sin tener en cuenta la competencia específica de la Junta Directiva. Dicho Comité tiene la atribución de decidir sobre las diversas alternativas de inversión, desconociéndose así las funciones de la Junta Directiva y el Gerente General.
Las decisiones de la Junta Directiva se denominan Acuerdos, se toman por mayoría y deben firmarse por el Presidente y S. de las reuniones, según lo dispuesto por los artículos 5° parágrafo 3°, 7° parágrafo 3° y 12 del Decreto 353 de 1994. En el caso en cuestión el Comité de Inversiones tomó una decisión trasgrediendo los artículos mencionados e irrespetando las reglas que la misma Administración había dictado por vía reglamentaria.
Los servidores públicos, en virtud de lo reglado por el artículo 6° de la Constitución Política, responden ante las autoridades por infringir la Constitución y las Leyes, y por omisión o extralimitación de sus funciones. Según lo expuesto, los funcionarios del Comité de Inversiones deben responder por extralimitarse en sus funciones tomando medidas y decisiones que competen a un órgano superior (Junta Directiva y Gerente General).
El mencionado Comité de Inversiones define 19 políticas para la colocación de los recursos de la Caja Promotora de Vivienda Militar, estableciendo de esa forma procedimientos de inversión y usurpando funciones de la Junta Directiva, claramente definidas en el artículo 8° numerales 10 y 11 del Decreto 353 de 1994, consistentes en reglamentar sistemas especiales para recibir y administrar los ahorros de afiliados y vinculados por contrato de prestación de servicios y velar por la correcta recaudación e inversión de los recursos de la Entidad, y de dichas personas. Lo anterior modifica el Acuerdo 20 de 1994, proferido por la Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar, atribuyéndole a la División de Gestión de Operaciones funciones de que carecía a vista de lo establecido por el numeral 8° del 14 del Decreto 353 de 1994 y que sólo pueden ser delegadas por la Junta Directiva al Gerente General de la Caja. Con que, al expedir los actos administrativos acusados no sólo se incurrió en violación de la ley, sino en vicio de competencia que obliga a declarar su nulidad.
El Acuerdo 007 de 20 de septiembre de 1996 (Arts. 1°, 2° y 3°) proferido por la Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar señaló que el Gerente General solamente podría realizar inversiones en las entidades del sector financiero relacionadas en un cuadro adjunto, con un tope máximo autorizado del 20% en el mercado primario. Sin embargo, el Decreto 353 de 1994 (Arts. 8° numerales 7° y 10) había establecido que la Junta Directiva debía autorizar al Gerente General para ejecutar todas las operaciones comprendidas en el objeto de la Entidad, según la cuantía determinada en el Estatuto Interno y reglamentar sistemas especiales para recibir y administrar los ahorros y subsidios de los afiliados y vinculados por contrato de prestación de servicios. Dichas autorizaciones no fueron otorgadas por la Junta Directiva. Se concluye, entonces, que los mencionados Acuerdos 007 y 008 de 1996, proferidos por la Caja Promotora de Vivienda Militar constituyen una orden de la Junta Directiva al Gerente, que no sólo rompe el esquema de jerarquía y coadministración de que trata el Decreto 353 de 1994 en sus artículos 4° y 9°, sino que limita las atribuciones conferidas al Gerente General.
Los Acuerdos acusados fueron suscritos por el P. y S. de la Junta Directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar sin cumplir los requisitos establecidos en los artículos 5° del Decreto 353 del 1994 y 7° del Estatuto Interno, respectivamente, según los cuales quien actúe como Secretario de la Junta Directiva sea nombrado por el Gerente General y no por el Viceministro de Defensa como sucedió en este caso y puede constatarse en Acta 008 de 2 de septiembre de 1996. A causa de la falta de competencia de quienes los suscribieron, dichos actos carecen de validez.
No obstante haber sido proferidos los actos acusados por una misma autoridad, el Estatuto Interno de la Caja Promotora de Vivienda de las Fuerzas Militares es superior a los Acuerdos 007 y 008 de 1996, y éstos deben atender a sus preceptos.
Los Acuerdos 007 y 008 de 1996 fueron aprobados mediante un procedimiento que no tuvo en cuenta lo dispuesto en los artículos 5° parágrafo 3° del Decreto 353 de 1994 y 7° parágrafo 3° del Decreto 1841 de 1994, pues...
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