Sentencia nº 11001-03-06-000-2004-01592-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 4 de Noviembre de 2004
| Fecha | 04 Noviembre 2004 |
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2004-01592-01 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejeros ponentes: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO
GUSTAVO APONTE SANTOSBogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil cuatro (2004)Radicación número: 11001-03-06-000-2004-01592-01
Actor: MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Referencia: Cesión de baldíos urbanos a los municipios y distritos. Alcance de la ley 137 de 1959. Finalidades de la cesión efectuada por la ley 388 de 1997. Planes de Ordenamiento Territorial, y su coordinación con las disposiciones de la ley 768 del 2002. Distinción entre el contrato de prestación de servicios, el mandato y el ejercicio de funciones administrativas por particulares.
El señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor S.P. de la Vega, a solicitud del A.M. delD.T. y Cultural de Cartagena de Indias, formula consulta a la Sala sobre los efectos de las leyes 137 de 1959, 388 de 1997, 489 de 1998 y 768 de 2002, en cuanto a la cesión de baldíos nacionales al Distrito y la legalización de predios urbanos.
Refiere el señor Alcalde, en la carta dirigida al Ministro el 23 de marzo de 2004, la cual se adjuntó a la consulta, que el 25 de julio y 1o. de agosto de 2003, el Distrito de Cartagena celebró sendos contratos de prestación de servicios con dos abogados, los cuales tienen por objeto “la realización de actividades de identificación, recuperación y titulación de los predios que por virtud de la ley 388/97 le pertenezcan al Distrito con excepción de la denominada zona norte y comprende estudios jurídicos y técnicos, informes, consultas, acciones legales a través de demandas, atención de demandas y otros, labores de titulación de predios y bajo su cuenta y riesgo la escrituración de tales predios”.
Agrega que los honorarios pactados equivalen al 6% del respectivo avalúo que se pagará cuando el Distrito enajene el inmueble o decida reservárselo.
Expresa la preocupación de su administración, en torno a la legalidad de tales contratos, por la posibilidad de que vulneren “lo dispuesto por la ley 137/59, denominada Ley Tocaima y su decreto reglamentario 3313/65 sobre cesión de bienes baldíos nacionales a favor de municipios y distritos, la ley 388/97 sobre ordenamiento territorial, la ley 768/02 reglamentaria de los distritos, y la ley 489/98 en lo que reglamenta la cesión de funciones administrativas a los particulares”.
Formula la consulta en cuatro capítulos de interrogantes, con la cita previa de las disposiciones cuya interpretación o aplicación genera las dudas, los que se transcriben así:
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Sobre la ley 137 de 1959 y su decreto reglamentario 3313 de 1965:
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¿Por el solo ministerio de la ley e independientemente de que se solicitara la venta de los solares por los propietarios de las mejoras dentro de los dos años siguientes a la vigencia de la ley, los municipios adquirieron la propiedad de los baldíos nacionales?
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Las disposiciones de la Ley Tocaima que establecieron la cesión de la propiedad de los baldíos nacionales a los municipios, con la condición de transferirlos a los propietarios de mejoras (Art. 3°), que propusieron comprar los respectivos solares dentro de los dos años contados a partir de la vigencia de la ley (Art. 4°), ¿significan que la vigencia de la ley fue de dos años y que si no se cumplieron las condiciones anteriores, la cesión de la propiedad de los baldíos no se produjo y ésta quedó radicada en la Nación?
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Sobre el artículo 123 de la ley 388 de 1997:
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Con la sola entrada en vigencia de la ley 388 de 1997, los municipios y distritos pasan a ser propietarios de los baldíos nacionales que se encuentren en suelo urbano?
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El artículo 123 citado al disponer que los baldíos urbanos pertenecerán a los municipios y distritos “de conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959”, le da vigencia nuevamente a la citada ley y a su reglamento?
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En caso afirmativo, ¿Se produce la cesión de los baldíos al Distrito y por ende puede considerarlos de su propiedad sólo cuando se cumplan las condiciones previstas por la ley 137 de 1959 consistentes en que previamente se hayan construido mejoras sobre los baldíos y que estos se destinen exclusivamente a la venta a los propietarios de estas que lo soliciten dentro de los dos años siguientes?
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Si la ley 388 de 1997 permite que los municipios y distritos accedan a la propiedad de los baldíos urbanos “de conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959”, quiere decir ello que las entidades territoriales sólo pueden vender tales inmuebles a los propietarios de mejoras dentro de los dos años siguientes a su vigencia?
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De acuerdo con lo previsto en la ley 137 de 1959, su decreto reglamentario y la ley 388 de 1997, la posibilidad de vender los baldíos urbanos está sujeta a que se destinen a la solución del problema de falta de vivienda en un máximo de 2000 metros cuadrados (parágrafo 1° del artículo 4° del decreto 3313/65), o por el contrario es legal venderlos a personas que los destinen a fines distintos y en cantidades indeterminadas?
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Sobre la ley 768 de 2002:
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En el evento de que en los bienes baldíos nacionales concurra la calidad de recurso turístico, ¿Debe el Distrito subordinar cualquier actividad urbanística relacionada con la identificación, calificación o enajenación de esta clase de bienes a las condiciones, requisitos, regulaciones, procedimientos, controles, políticas, programas y proyectos de que trata la ley 388 de 1997?
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Sobre la ley 489 de 1998:
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A la luz de las normas transcritas (se refiere a los artículos 8° de la ley 388/97, 110 y 111 de la ley 489/98, y 541 y 546 del decreto del Distrito de Cartagena No. 977 de 2001), constituyen las actividades relacionadas en el objeto de los contratos de la referencia (identificación física de baldíos, su delimitación, integración al catastro, titulación y enajenación, entre otras) funciones administrativas?
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En caso afirmativo, le está vedado al Distrito celebrar este tipo de contratos sin que se cumplan las condiciones, requisitos y procedimientos de que tratan los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998, entre otros?
Con el fin de absolver los interrogantes formulados, procede la Sala a (i) determinar el alcance de la cesión de los bienes baldíos nacionales a favor de los municipios prevista en la ley 137 de 1959; (ii) definir la aplicación de la ley 388 de 1997 respecto de la transferencia de los bienes baldíos urbanos a los municipios y distritos; (iii) estudiar las consecuencias de la calificación de bienes baldíos como recursos turísticos, y (iv) analizar si (conforme con la información entregada a la Sala) el objeto de los contratos de prestación de servicios relacionados en la consulta corresponde al ejercicio de funciones administrativas por particulares.
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) La cesión de baldíos urbanos nacionales a los municipios establecida en la ley 137 de 1959.
En vigencia de la Constitución de 1886[1], el Congreso expidió la ley 137 del 24 de diciembre de 1959, “Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaima, y se dictan otras disposiciones”[2], de la cual se transcriben sus principales reglas, a saber:
“Artículo 1°.- Se presume que no han salido del patrimonio nacional y que son de propiedad del Estado, los terrenos que constituyen la zona urbana del Municipio de Tocaima, en el Departamento de Cundinamarca, comprendidos dentro de la línea establecida al efecto por el Instituto Geográfico ‘A.C.’, y que se describe a continuación: ...”.
“Artículo 2°.- Contra la presunción establecida en el artículo anterior, valdrán las pruebas que acrediten dominio privado de conformidad con la ley”.
“Artículo 3°.- Cédese a favor del Municipio de Tocaima la propiedad de los terrenos a que se refiere el artículo 1°, a condición de que éste proceda a transferir a los propietarios de mejoras el dominio de los respectivos solares a título de compraventa, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley”.
“Artículo 4°.- Dentro del término de dos años, contados a partir de la vigencia de esta ley, los propietarios de mejoras podrán proponer al Municipio de Tocaima la compra de los respectivos solares, y éste procederá a vendérselos con preferencia a cualquier otro proponente, y a expedirles la correspondiente titulación, cumpliendo los requisitos que a continuación se expresan:
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En cada caso se procederá a hacer el avalúo del respectivo solar por peritos designados así: uno por el Municipio, otro por el proponente y un tercero nombrado por los dos anteriores;
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El precio de venta será el equivalente al 10% del avalúo al que se refiere el inciso anterior, y
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El Municipio destinará los fondos que le produjeren los contratos de compraventa de los solares, a la construcción del acueducto de Tocaima.
Parágrafo.- En caso de solares no ocupados o en el de propietarios de mejoras que no propusieren la compraventa respectiva dentro del término señalado en este artículo, el precio se fijará libremente por el Municipio”.
“Artículo 5°.- Antes de otorgar escritura de venta de un predio de los que se encuentren en la situación prevista en la presente ley, el Municipio emplazará a quienes se crean con derecho a su adquisición, mediante edicto que será publicado profusamente para que se presenten a hacer valer sus derechos dentro de los treinta días siguientes.
La venta que se haga sin el cumplimiento de este requisito será nula”.
“Artículo 6°.- Si hubiere controversia sobre la calidad de ocupante, poseedor o titular de mejoras, el Municipio se abstendrá de vender mientras la justicia decide”.
“Artículo 7°.- Cédense a los respectivos Municipios los terrenos urbanos, de cualquier población del país que se encuentren en idéntica situación jurídica a los de Tocaima, y para su adquisición por los particulares se les aplicará el mismo tratamiento de la presente ley”.
Esta ley fue objeto de reglamentación por parte del gobierno, quien expidió el decreto 1943 del 18 de agosto de 1960 que regula lo relativo a la venta por parte del municipio...
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