Sentencia nº 11001-03-06-000-2004-01606-01 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 18 de Noviembre de 2004
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2004-01606-01 |
| Fecha | 18 Noviembre 2004 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejera ponente: GLORIA DUQUE HERNANDEZ
Bogotá, D. C, dieciocho (18) de noviembre de dos mil cuatro (2004).
Radicación número: 11001-03-06-000-2004-01606-01
Actor: DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA
Referencia: Sistema de Gestión de la Calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras de servicios. Ley 872 del 2003. Reglamentación.El señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, con el fin de reglamentar la ley 872 del 2003, formuló a la Sala los siguientes interrogantes, sobre el campo de aplicación y alcance de algunas de sus disposiciones:
-
“Teniendo en cuenta el campo de aplicación establecido en el artículo 2 de la citada ley, ¿Qué puede entenderse por ‘la gestión administrativa necesaria para el desarrollo de las funciones propias de las demás ramas del Poder Público en el orden nacional’?, ¿Se deben entender las funciones administrativas como las que corresponden a los procesos de apoyo dentro de una organización, dado que la ley tiene un enfoque basado en procesos?
-
“El parágrafo 1 del Artículo 2 establece como responsabilidad de la máxima autoridad de cada entidad pública el desarrollar, implementar, mantener, revisar y perfeccionar el Sistema de Control de Calidad. En este orden de ideas, dada la complementariedad que tiene el Sistema de Calidad con el Sistema de Control Interno dentro de las entidades, ¿Es posible delegar dicha función en la Oficina de Control Interno? ; o por el contrario ¿Es necesario que la auditoría sobre el sistema de calidad y el sistema de control interno sean independientes? O, ¿Es viable que las auditorías internas del sistema de calidad sean realizadas por organizaciones o personal externo a la entidad?
-
“Teniendo en cuenta que el parágrafo 2 del Artículo 7 establece que ninguna entidad podrá contratar con organismo externo el proceso de certificación del Sistema de Gestión de la Calidad, cuando exista una entidad gubernamental de orden nacional con experiencia en este tipo de procesos de certificación y, dado que en la actualidad no existe una entidad gubernamental en el orden nacional con experiencia en procesos de certificación de calidad, ¿Es posible que las entidades certifiquen su sistema de gestión de calidad con organizaciones privadas acreditadas?”
La Sala absolverá la consulta formulada previo el análisis de los siguientes aspectos:
-
Marco Constitucional del Sistema de Gestión de la Calidad
-
Marco legal del Sistema de Gestión de la Calidad.
2.1. Antecedentes de la ley 872 del 2003
2.2. Definición del Sistema de Gestión de la Calidad.
2.3. Ámbito de Aplicación.
-
Sistema de Control Interno
3.1. Complementariedad con el Sistema de Gestión de la Calidad.
3.2. Auditoría de control interno y auditoría de gestión de la calidad.
3.3. Implementación del Sistema de Gestión de la Calidad.
-
Proceso de certificación del Sistema de Gestión de la Calidad.
Sea lo primero advertir, que el concepto que emita la Sala no compromete el juzgamiento de los actos de carácter reglamentario que expida el Gobierno, los cuales estarán sometidos al control propio de la jurisdicción contencioso administrativa.
-
Marco constitucional del Sistema de Gestión de la Calidad.
La Constitución Política, en su artículo 209, consagra los principios que rigen la función administrativa, los cuales constituyen piedra angular para la creación de sistemas que, como el de gestión de la calidad y el de control interno, buscan alcanzar la eficiencia y la eficacia de la actividad estatal a través del mejoramiento continuo de la gestión pública. Dispone la norma citada:
“Artículo 209.- La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.
En concordancia con lo anterior, la Constitución “en su afán modernizador de todas las instituciones que constituyen la estructura del Estado, preceptúa en sus artículos 209 y 269, la obligación de las entidades de la administración, en todas las Ramas del Poder Público, de contar con un sistema de control interno que atribuya la responsabilidad de su operación y funcionamiento a las directivas estatales”[1] :
“Art. 269. En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombianas.” (N. fuera del texto original)
La Corte Constitucional, en la sentencia C-506/99, al señalar la importancia del control interno, lo cataloga como un instrumento gerencial, que al igual que el sistema de gestión de la calidad busca mejorar el desempeño institucional en términos de calidad y eficiencia de la gestión. Dijo la Corte en esa oportunidad:
“Especial consideración merece este empleo, dada la importancia que al sistema de control interno da la Constitución de 1991, al caracterizarlo como principalísimo instrumento gerencial, instituido, junto con el control de segundo grado a cargo de las Contralorías, para asegurar el cabal cumplimiento de la misión de las distintas entidades del Estado.
“En la visión del Constituyente de 1991, el eficaz y efectivo funcionamiento del control interno, también denominado de primer grado, se articula estrechamente con el que, en forma posterior y selectiva, ejercen las Contralorías en el ámbito de su competencia. De ahí que la eficacia de este último, como control de segundo grado que es, esté condicionada por el grado de eficacia con que se ejerza el control de primer grado al interior de las entidades del Estado por los componentes del Sistema de control interno.
“Es del caso destacar que en el artículo 269 C.P., el Constituyente de 1991 fue enfático al disponer en términos categóricos, que al interior de todas las entidades públicas debe existir un control de primer grado, que es el interno.
“Este control es principalmente axiológico y finalista, pues propende por asegurar que la gestión institucional de todos los órganos del Estado, se oriente hacia la realización de los fines que constituyen su objetivo y, que ésta se realice con estricta sujeción a los principios constitucionales que guían el ejercicio de la función pública”. (N. fuera del texto original).
En concordancia con el pronunciamiento anterior, en sentencia C-996/01, esa misma Corporación, manifestó:
“(...) el control interno de gestión se encuentra encaminado a lograr la modernización de la administración pública y el mejoramiento de la capacidad de gestión de sus instituciones, tendiente a la consecución de mayores niveles de eficiencia en todos los órganos y entidades del Estado.”.
Lo anterior, permite de manera a priori identificar un primer punto de encuentro entre los dos sistemas, cuya complementariedad no sólo se da porque la ley así lo establezca -parágrafo artículo 3o. ley 872/03- sino porque los dos son instrumentos de gerencia pública. El autocontrol en los términos de la Constitución del 91, se constituye en un insumo fundamental para alcanzar las metas que se fijen en torno a la calidad de la gestión estatal.
“ (...) el Presidente de la República, doctor C.G.T., durante la segunda sesión ordinaria de la asamblea general de la Organización Latinoamericana del Caribe y Entidades Fiscalizadoras Superiores (noviembre 4 de 1992) puntualizó (…) ‘Ese control interno rebasa la concepción clásica del control sancionatorio o negativo, y se constituye en una herramienta gerencial de primer orden que permite generar la información necesaria para la continuidad del proceso administrativo, revaluando planes originales, introduciendo los correctivos del caso y haciendo posible la obtención de metas preestablecidas’.”[2].
-
Marco legal del Sistema de Gestión de la Calidad
2.1. Antecedentes de la ley 872 del 2003
A continuación se transcriben algunos apartes de los debates surtidos en el seno del Congreso de la República para adoptar el Sistema de Gestión de la Calidad aplicable al sector público, con el fin de identificar los lineamientos trazados por el legislador en la materia.
Esta iniciativa tuvo origen en dos proyectos, el 03 del 2002 -Senado- cuya finalidad era adoptar el sistema internacional de calidad ISO 9000 en las entidades estatales y, el 27 del mismo año -Senado- que buscaba la implementación de un sistema de gestión de calidad y efectividad en las entidades de orden nacional. Las características de los proyectos acumulados durante el trámite legislativo eran las siguientes:
“El proyecto de ley 03 (...) propone que se adopte el sistema de gestión de calidad ISO 9000 en todas las entidades públicas del orden nacional, departamental, distrital, municipal y establecimientos públicos descentralizados con un plazo de 3 años para obtener la respectiva certificación.
“Dispone también el proyecto (...), que el Sena, será el encargado de apoyar el proceso de implementación del sistema y el ICONTEC llevará a cabo el proceso de certificación.
“La norma ISO 9000 es un referente internacional de calidad adoptado por numerosas empresas privadas del país, también de muchas en el mundo y en algunas entidades públicas colombianas, la norma define unos requisitos mínimos para la gestión interna de la calidad, los cuales permiten obtener una certificación que en el país solamente dan tres entidades privadas, dos multinacionales y una colombiana que es el ICONTEC.
“Con esta certificación, las empresas pueden entrar a operar...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba