Sentencia nº 11001-03-25-000-2001-0001-00(0001-01) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 25 de Noviembre de 2004
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2001-0001-00(0001-01) |
| Fecha | 25 Noviembre 2004 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil cuatro (2004).
Radicación número: 11001-03-25-000-2001-0001-00(0001-01)
Actor: Y.A.M.P.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
El ciudadano Y.A.M.P., obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los Artículos 1º., 3º., y 5º del Decreto No. 2470 de noviembre 28 de 2000 “Por el cual se modifica la planta de personal de la Imprenta Nacional de Colombia”.
FUNDAMENTOS DE HECHO Y DERECHO
En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, lo siguiente:
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- El Decreto No. 2470 de 2000 “por el cual se modifica la Planta de Personal de la Imprenta Nacional de Colombia” fue dictado por el Presidente de la República, invocando como soporte constitucional de competencia, las facultades que le confiere el numeral 14 del artículo 189 de la C.P.
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- Conforme a la ley 109 de 1994 “por la cual se trasforma la IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA en Empresa Industrial y Comercial del Estado”, en su artículo 1º la define como:
“Empresa Industrial y Comercial del Estado, es decir, que poseerá Personería Jurídica, Patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, vinculada al Ministerio de Justicia”.
Por ser Empresa Industrial y Comercial del Estado, ello significa laboralmente, conforme a la ley, que sus servidores son TRABAJADORES OFICIALES, con vínculo contractual por norma general.
Excepcionalmente, son empleados públicos, con vínculo legal y reglamentario de derecho público, quienes desempeñan cargos de gerente general, secretario general, subgerentes, jefes de oficina y asesores.
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- La IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA como Empresa Industrial y Comercial del Estado, es una entidad descentralizada y por ello, no forma parte de la “Administración Central”, integrada por los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Unidades Administrativas Especiales.
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- El soporte constitucional de competencia invocado expresamente por el Presidente de la República para la expedición del Decreto No. 2470 de 2000 “en ejercicio de las facultades que le confiere el Numeral 14 del Artículo 89 de la Constitución Política...”, está referido exclusivamente con la planta de personal o “crear, fusionar o suprimir, conforme a la Ley, los empleos que demande la Administración Central” y por tanto, el Presidente carece de competencia constitucional para dictar la Planta de Personal o “crear, fusionar o suprimir...empleos que demande” Entidad de la Administración Descentralizada, con Autonomía administrativa, como es el caso de la IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA.
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- El acto acusado fue expedido invocando como fundamento expreso de competencia el “artículo 115 de la Ley 489 de 1.998”.
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- El Decreto impugnado modificó la planta de personal “violando flagrantemente las normas legales especialmente reguladoras de la adopción de “Plantas de Personal de Empleos Públicos”.
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- El Decreto en mención carece del requisito legal de “motivación expresa” en cuanto justificación con fundamento en el Estudio Técnico elaborado por el Grupo de Trabajo acerca del por qué de la “Planta de personal de Empleos Públicos” dictada o adoptada.
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- El concepto jurídico de Planta de Personal, es planta de empleos públicos, propia de la Administración de Personal con vínculo legal y reglamentario. Sin embargo, “erradamente” el decreto acusado comprendió e incluyó dentro de la Planta de Personal a los Trabajadores Oficiales”.
Como normas violadas se citan en la demanda:
Constitución Política, artículo 189 numeral 14;
Ley 489 de 1998, artículos 38, 39, 85, 86, 90 lit. a), 92, 97 parágrafo, 105 y 115.
Decreto No. 1042 de 1.978, artículos 74, 75, y 76.
Ley 443 de 1.998, artículo 41 en concordancia con su decreto reglamentario No. 1572 de 1.998, artículos 148, 149, 151, 155, 156 y el artículo 122 constitucional y artículos 2 de los Decretos Nos. 1042 de 1978 y 2400 de 1968.CONTESTACION DE LA DEMANDA
La demanda fue notificada al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, al Gerente de la Imprenta Nacional de Colombia y al Ministerio Público (fls. 37-42).
Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Argumenta que la invocación de una norma de cobertura o competencia, en el epígrafe de un decreto, no es causal de nulidad del mismo, la Administración puede equivocarse en la cita de la norma constitucional de donde deriva la competencia, sin que tal hecho afecte su validez, puesto que la competencia la prescribe la Constitución Política y la ley objetiva, independientemente del criterio que tenga la Administración sobre las normas que le conceden finalmente la competencia. El artículo 189 numerales 14, 15 y 16 otorgó al Presidente de la República competencia para diseñar, reorganizar, y revisar la organización de la administración central y la administración descentralizada. Por consiguiente al P. le corresponde determinar la estructura de la administración nacional, con sujeción a los principios y objetivos generales que fije la ley, para el ejercicio de la función.
Nación-Ministerio del Interior y de Justicia
Aduce que en el presente asunto, previamente a la expedición del Decreto 2470 de 2000 la junta directiva de la Imprenta Nacional de Colombia expidió el Acuerdo No. 005 del 23 de noviembre de 2000, acordando modificar la planta de personal de empleados públicos y trabajadores oficiales de la entidad, con fundamento en lo cual el P. de la República expidió el acto demandado, razón por la cual no puede alegarse incumplimiento de los requisitos previos a la expedición del acto, ni incompetencia como causal de nulidad del mismo.
El acto acusado no adolece de vicio de nulidad por incompetencia, toda vez que el ejecutivo disponía de atribución constitucional y legal para expedirlo, además que el acto fue proferido con el lleno de los requisitos legales exigidos, por todo lo cual no existe violación del artículo 189, numeral 14 superior.
Departamento Administrativo de la Función Pública
Señala que para determinar que existe un vicio de nulidad por incompetencia debe demostrarse que el Presidente de la República no tenía dentro de sus facultades constitucionales o legales, dicha facultad, o que la tiene otro órgano. Por el contrario, se probará en este proceso que el P. de la República sí tenía facultad para dictar el Decreto 2470 de 2000.
ALEGATOS DE LAS PARTES
Corrido el traslado presenta alegatos la parte demandante, el Ministerio del Interior y de Justicia; y el Departamento Administrativo de la Función Pública, con el fin de reiterar los argumentos expuestos en los escritos de demanda y contestación.
La Procuraduria Segunda Delegada considera que se debe decretar la nulidad del acto acusado por inconstitucionalidad e ilegalidad del mismo. Señala que la atribución que el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política confiere al Presidente de la República, no puede ser ejercida de manera directa, sino que es indispensable que entre la norma superior y las disposiciones administrativas que expida la autoridad, medie una ley especial. Según el artículo 115 de la ley 489 de 1998, al Presidente de la República, le correspondía solamente la aprobación de la planta de personal que previamente se adoptara por el órgano competente, de acuerdo con las necesidades administrativas y de funcionamiento que derivaran de los estudios técnicos que debieron efectuarse como procedimiento previo a su realización.
Se decide, previas estasCONSIDERACIONES DE LA SALA
El estudio de legalidad recae sobre los artículos 1º., 3º., y 5º del Decreto 2470 de noviembre 28 de 2000, en virtud del cual el Presidente de la Republica en ejercicio de las facultades que le otorga el numeral 14 del articulo 189 de la C.P. y el art. 115 de la ley 489 de 1998, modifica la planta de personal de la Imprenta Nacional de Colombia.
MARCO CONCEPTUAL
DE LA COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA SUPRIMIR ENTIDADES NACIONALES
La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 2 de noviembre de 2000, expediente No. 5837, al negar la nulidad del decreto 1182 de 1999 señaló:
“A través del Decreto acusado el Gobierno Nacional modificó la estructura orgánica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, invocando como fundamento las facultades conferidas en el artículo 189, numeral 16, de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, prevé:
“Corresponde al P. de la República como Jefe de Estado, J. delG. y Suprema Autoridad Administrativa:
16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.
Del texto de esta disposición se deduce que, en cualquier momento, y siempre que haya sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, el Presidente de la República puede modificar la estructura de las entidades del Estado.
Es preciso resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-262 de 1995, fue enfática en señalar que el caso del numeral 16 del artículo 189 de la Carta “…encuadra bajo el concepto de leyes marco…que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso….”.
En...
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