Sentencia nº 11001-03-27-000-2000-0529-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 30 de Enero de 2003
| Fecha | 30 Enero 2003 |
| Número de expediente | 11001-03-27-000-2000-0529-01 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA
Bogotá D.C., Treinta (30) de enero de dos mil tres (2003)
Radicación: 11001-03-27-000-2000-0529-01(10862)
Actor: J.R.B.A.
Demandado: LA NACION – SUPERINTENDENCIA BANCARIA
Referencia: Acción Pública de nulidad contra las Circulares Externas Nos.070 de septiembre 28 de 1998 y 050 de agosto 10 de 1999, expedidas por la Superintendencia Bancaria-
FALLO
El ciudadano J.R.B.A., en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad parcial y suspensión provisional de las Circulares Externas 070 de septiembre 28 de 1998 y 050 de agosto 10 de 1999, expedidas por la Superintendencia Bancaria.
LOS ACTOS DEMANDADOS
La demanda recae sobre la expresión que se subraya de las Circulares Externas Nos.070 de 1998 y 050 de 1999, cuyo texto es el siguiente:
“CIRCULAR EXTERNA NUMERO 070 DE 1998
(septiembre 28)
Referencia: Capítulo I de la Circular Externa No.100 de 1995, referente a la Evaluación de Inversiones.
CAPITULO I
EVALUACIÓN DE INVERSIONES
(...)
4.3.2. INVERSIONES PERMANENTES
a) Su registro se efectuará por el costo y su ajuste a valor de mercado se efectuara así:
i) En el evento en que el valor de mercado sea superior al costo por el cual se encuentra registrada la inversión, la diferencia se registrara como superávit por valorización.
ii) Cuando el valor del mercado sea inferior al costo por el cual se encuentra registrada la inversión, la diferencia afectará, en primera instancia, el superávit por valorización de la correspondiente inversión hasta agotarlo y a partir de ahí la diferencia se registrará como una desvalorización de la respectiva inversión dentro del patrimonio de la entidad. Dichas inversiones no se ajustarán por inflación.
(...)
“CIRCULAR EXTERNA 050 DE 1999
(agosto 10)
Referencia: Modificación a la Circular Básica Contable y Financiera y Planes de Cuentas.
CAPITULO I - EVALUACIÓN DE INVERSIONES
4.3.2. INVERSIONES PERMANENTES
a) Su registro se efectuará por el costo y su ajuste a valor de mercado se efectuará así:
i) En el evento en que el valor de mercado sea superior al costo por el cual se encuentra registrada la inversión, la diferencia se registrará como superávit por valorización.
ii) Cuando el valor de mercado sea inferior al costo por el cual se encuentra registrada la inversión, la diferencia afectará, en primera instancia, el superávit por valorización de la correspondiente inversión hasta agotarlo y a partir de ahí la diferencia se registrará como una desvalorización de la respectiva inversión dentro del patrimonio de la entidad.
Estas inversiones no se ajustarán por inflación.
(...)”
LA DEMANDA
Se indican como normas violadas los literales a) y b) del numeral 3° del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y los artículos 49, 51,68 y 137 del Decreto 2649 de 1993.
El concepto de violación se explica en los siguientes términos:
La Superintendencia Bancaria fundamenta sus determinaciones relativas a las regulaciones contables de las entidades que vigila, en los literales a) y b) numeral 3 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por la Ley 510 de agosto 4 de 1999.
Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han señalado que las facultades de la Superbancaria en cuanto a regulaciones contables, están limitadas por los “objetivos y principios previamente definidos por el legislador” y para ser ejercidas de una manera “residual y subordinada”, y por tanto las normas contables de dicha entidad no pueden ser contrarias a los reglamentos sobre contabilidad expedidos por el Gobierno Nacional.
De acuerdo con el artículo 137 del Decreto 2649 de 1993, Reglamentario de la Contabilidad Mercantil, la Superintendencia Bancaria está subordinada a los artículos 1° a 60 de dicho decreto, cuando ejerce funciones relacionadas con la regulación contable de las entidades que vigila.
Según la técnica contable, los activos pueden clasificarse en “monetarios” y “no monetarios”. Los primeros corresponden a aquellos que por encontrarse expresados en una suma fija de la moneda en curso legal, pierden valor en el tiempo, en términos de poder adquisitivo; mientras que los segundos, se definen como aquellos que, pese a la inflación, mantienen su valor en el tiempo en términos de poder adquisitivo. Tanto en Colombia como en la práctica internacional, las inversiones, incluyendo las participaciones en otras sociedades o entes de naturaleza económica, corresponden al concepto de activos no monetarios, definidos en el inciso 3° del artículo 51 del Decreto 2649 de 1993.
Los artículos 49, 51 y 68 del mismo decreto ordenan ajustar por inflación los activos no monetarios, sin establecer excepciones y sin dejar a la iniciativa de las autoridades o de los particulares, la posibilidad de no efectuar los ajustes de que se trata.
Las “inversiones permanentes” son activos no monetarios, por representar “aportes en otros entes económicos”, según la expresión del artículo 68 del citado decreto, el cual reproduce en esencia, las mismas normas sobre ajustes por inflación antes citadas, a las cuales está subordinada la Superintendencia Bancaria.
TRÁMITE PROCESAL
La demanda fue admitida mediante auto de marzo 16 de 2001, donde se ordenó la remisión de los antecedentes correspondientes a los actos demandados y se negó la medida de suspensión provisional solicitada.
Con oficio 2000102884-1 de enero 17 de 2001 se remitieron por parte de la superintendencia Bancaria los antecedentes administrativos de las Circulares Externas demandadas. (fl.167)OPOSICIÓN
El apoderado de la Superintendencia Bancaria se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, y al efecto expuso:
En desarrollo de los objetivos previstos en el numeral 1° literales a) y e) del artículo 325 del Decreto 663 de 1993 la Superintendencia Bancaria cuenta con facultades de instrucción de carácter general y de regulación específicamente en materia contable. En cuanto a esta ultima, antes de la vigencia de la Ley 510 de 1999 se confería a la Superintendencia la facultad de dictar las reglas en materia contable. Fijar las “reglas” no es otra cosa que expedir normas o preceptos que deben seguir las instituciones vigiladas en materia contable, particularmente, en materia de inversiones permanentes.
La Circular 050 acusada se expidió bajo la vigencia de la Ley 510 de 1999, la cual amplió la facultad reguladora en materia contable, señalando en su artículo 37 que la Superintendencia está facultada para “dictar normas generales” que deben observar las instituciones vigiladas en su contabilidad.
Concordante con las normas enunciadas, el artículo 137 del Decreto 2649 de 1993, adicionado por el artículo 5° del Decreto 2337 de 1995, consagró el principio de aplicación subsidiaria o supletiva de las normas contenidas en los artículos 61 a 137 del citado Decreto 2649, respecto de las normas expedidas por otras autoridades distintas del Presidente de la República.
Conforme a lo anterior, las normas especiales dictadas por autoridades distintas, están subordinadas a las disposiciones generales mencionadas, pero se aplican de preferencia a los artículos 61 a 136.
En relación con las instituciones vigiladas por la Superbancaria, la aplicación del artículo 68 del Decreto 2649 de 1993 que regula “el ajuste anual del valor de los activos no monetarios” es supletiva, tal como lo prevé el artículo 5° del Decreto 2337 de 1995, en consecuencia, no es de obligatorio cumplimiento en cuanto exista disposición especial expedida por la autoridad competente que para el caso son las circulares demandadas.
De otra parte el artículo 51 del Decreto 2649 de 1993 señala que “sobre una misma partida, por un mismo lapso, no se puede realizar más de un ajuste”. Ello significa que siendo las inversiones permanentes una partida dentro del balance no podrían ser, valoradas a precio de mercado y ajustadas por inflación, pues se estaría realizando más de un ajuste. Además la misma norma establece excepciones para aquellas partidas no monetarias que a la fecha de ajuste estén expresadas al valor actual o al valor presente, señalando que no serán objeto de ajuste por inflación.
Debido a que las inversiones constituyen uno de los principales activos de las entidades vigiladas, y a que su adecuada valoración y evaluación son indispensables para la protección y conservación del patrimonio, se expidió por parte del Gobierno la Resolución 200 de 1995, en la cual se clasificaron las inversiones en negociables, no negociables, y éstas a su vez en inversiones de renta fija e inversiones de renta variable. La filosofía que inspiró la citada resolución consistió en valorar las inversiones a precios de mercado, con lo cual se buscó eliminar, en lo posible, el tradicional registro contable que se inspiraba en el concepto del costo.
El Capítulo I de la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995, establece el tratamiento para la valoración de las inversiones...
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