Sentencia nº 25000-23-26-000-1994-9729-01(14107) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 20 de Febrero de 2003
| Número de expediente | 25000-23-26-000-1994-9729-01(14107) |
| Fecha | 20 Febrero 2003 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: R.H. DUQUE
Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil tres (2003).
Radicación número: 25000-23-26-000-1994-9729-01(14107)
Actor: AUGUSTO MORENO MURCIA.
Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de mayo de 1997, en la cual se dispuso:
“PRIMERO-. D. no probada la excepción oportunamente propuesta.
SEGUNDO-. D. no probada la objeción que por error grave formuló la parte demandada al dictamen pericial.
TERCERO-. Niéganse las pretensiones de la demanda.
CUARTO-. A. de condenar en costas a la parte actora.”
-
La demanda
El presente proceso se originó con la demanda presentada el 18 de marzo de 1994 por el señor A.M.M., quien a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el art. 85 del c.c.a, solicitó se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“PRIMERA.: Que es nula la Resolución No. 425 de 8 de Noviembre de 1993 expedida por el Director Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Urbano de Santafé de Bogotá, en adelante IDU, mediante la cual se declaró desierta la licitación No. 5 grupos 1 y 2 de 1993 para la construcción oreja y rampa surorientales intersección Avenida Boyacá por Avenida de las Américas; y construcción giros en U Avenida Américas, sector Avenida 68 Banderas.
Que como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derecho del ingeniero A.M.M., quien había sido seleccionado como adjudicatario en la licitación declarada desierta, ordenando que el IDU le pague la utilidad legitima dejada de percibir, la cual estima en el treinta por ciento (30%) del valor de su propuesta, y los costos de preparación de la propuesta; ambos valores con corrección monetaria.
Que el IDU debe pagar las costas del proceso.”
-
Los hechos
-
En el mes de septiembre de 1993 el IDU abrió la licitación pública No. 5, grupos 1 y 2, a la cual se presentaron las siguientes personas: A.M.M., E.A.P. y R.H.J.U..
-
De conformidad con los criterios de adjudicación y ponderación señalados en los pliegos de condiciones, las propuestas que acumularon el mayor puntaje o vocación de adjudicación fueron: Para el grupo uno, Augusto Moreno Murcia por valor de $239.100.355 y para el grupo dos, E.A.P. por valor de $189.338.079,14. En vista de lo anterior, el Comité Asesor del IDU recomendó adjudicar el contrato a dichos proponentes.
-
El 15 de octubre de 1993 se realizó la audiencia pública para adjudicar el contrato, en la cual el proponente R.H.J.U. denunció que los otros proponentes lo habían invitado a elevar los precios de las propuestas. Por lo anterior, el Director del IDU decidió suspender dicha audiencia, hasta tanto se hicieran las investigaciones del caso.
-
Por medio de la resolución No. 425 del 8 de noviembre de 1993, el director del IDU declaró desierta la licitación, decisión que se notificó al demandante el 19 de noviembre siguiente, a través de la comunicación No. 5705 firmada por el S. General del IDU. En dicha resolución no se concedió recurso alguno.
-
El IDU tomó esa determinación con fundamento en una simple denuncia, lo cual ocasionó al proponente A.M.M. perjuicios que deben ser reparados.
-
-
Normas violadas y concepto de la violación
Considera el demandante que con la expedición de la resolución No. 425 del 8 de noviembre de 1993, se violaron las siguientes normas de la ley 80 de 1993: Los artículos 25 ordinales 1, 2, 3 y 18; 24 ordinales 5 (lit. a, b, c, d, e), 6 y 8; 29 y 30 ord. 1 y 2 y el parágrafo del art. 144 del decreto 1421 de 1993, habida cuenta de que los artículos 42 del decreto ley 222 de 1983 y 265 del Código Fiscal fueron derogados por la ley 80 de 1993, el primero, a partir del 1º de enero de 1994 y el segundo con el decreto 1421 de 1993, a partir del 28 de octubre de 1993. También violó los principios de la buena fe y debido proceso, consagrados en los artículos 83, 29 y 268 de la Constitución y 84 del c.c.a.
-
La sentencia del tribunal.
El Tribunal consideró que no se hallaba configurada la caducidad de la acción, como lo formuló la entidad demandada, ya que “el actor tuvo conocimiento de la decisión de declaratoria de desierta de la invitación pública No. 5, mediante comunicación que a tal fin le fue remitida con fecha 19 de noviembre de 1993 (fl. 21 C. No. 2) y como la demanda fue instaurada con fecha 18 de marzo de 1994, no había aún transcurrido el término de cuatro meses que la ley señala para la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.
Frente a los cargos del demandante el a quo consideró que
“Para la fecha en que se inició el proceso de selección de la invitación pública No. 5, no se encontraba vigente en el ámbito Distrital el Estatuto General de Contratación Pública, Ley 80 de 1993, pues la apertura de aquella tuvo lugar el 20 de septiembre de 1993 para el Grupo 1 y el 27 de septiembre del mismo año para el Grupo 2, pues como ya se dijo, dicho Estatuto fue promulgado el 28 de octubre de 1993, Diario Oficial No. 41094, razón para que el artículo 144 del Decreto 1421 de 21 de julio de 1993 resulte inaplicable. El proceso de selección de contratistas por parte de la Administración Pública, como actuación administrativa que es, se rige por la norma vigente al momento de su iniciación y para el evento sub lite tales normas eran las contenidas en el Código Fiscal Distrital, razón para concluir que es el articulo 265 de dicho Código el que regula la declaratoria de desierto del proceso de selección.
“Aún en el evento de aceptar que la norma aplicable era la Ley 80 de 1993, en virtud de lo dispuesto por el decreto No. 1421 citado, por haber sido aquella promulgada para la fecha en que se produjo el acto de declaratoria de desierto del proceso de selección, cabe destacar que la misma Ley 80 impide tal aplicación al preceptuar en su articulo 78 que los procedimientos de selección en curso a la fecha en que entre a regir la presente ley, continuarán sujetos a las normas vigentes en el momento de su iniciación, normas que como ya se dijo eran las contempladas en el acuerdo No. 6 de 1985”.
Tampoco encontró infringido el principio de la buena fe prevista en el articulo 83 de la Carta Política, toda vez que si bien es cierto “la Entidad que adelantó el proceso de selección debía presumir la buena fe respecto de la participación del actor, a través de la presentación de su oferta, no lo es menos que tal presunción opera, igualmente, frente a la conducta asumida por el oferente que presentó denuncia contra éste y contra otro de los oferentes, no existiendo razón alguna para que haya de otorgarse prevalencia en la aplicación de tal principio y presunción a favor del actor, máxime cuando existía duda razonable, en virtud de lo afirmado en la audiencia pública de adjudicación respecto a la diferencia de precios ofrecidos en anterior licitación, cercana en el tiempo, para la misma obra por parte del otro oferente comprendido por la denuncia formulada”.
En cuanto al desconocimiento del debido proceso alegado por el actor, el tribunal encontró que no se indicó el fundamento o concepto del cargo. Sin embargo, “al haber sido expedido el acto acusado por el funcionario competente para ello, con sujeción al procedimiento previsto y sin conculcación del derecho de defensa del actor, pues estuvo presente en la audiencia pública en la cual se formuló el denuncio y pudo expresarse al respecto y luego controvertir la decisión, no puede concluirse que se haya vulnerado el principio consagrado en el articulo 29 de la Carta Política”.
Dos magistrados integrantes de esa sala se separaron de la anterior decisión y salvaron su voto por cuanto, consideró uno de ellos, debió prosperar el cargo de nulidad del acto demandado por violación del artículo 83 de la Constitución, ya que la administración desconoció “la presunción de buena fe que favorece a los oferentes, no desvirtuada en procedimiento administrativo con su citación y audiencia; o en proceso judicial, con los mismos ritos. ... Una afirmación de tal naturaleza transgrede el contenido de la ley 80 en cuanto impone la transparencia en el proceso licitatorio obligando a una valoración objetiva de las propuestas, con independencia de la calidad personal de quienes las hacen. ...La valoración de las ofertas se hace de manera objetiva, esto es, analizando los elementos contentivos de la misma, para establecer si se convienen al pliego de condiciones y si resulta favorables a la administración; resultando irrelevante los dichos, consejas, o manipulaciones de quienes acuden pues, lo calificable es su oferta”.
El otro de los magistrados disidentes consideró que la administración “incurrió en la creación ad libitum de una causal extraña en la declaratoria de desierta, con relación al oferente, no relacionada a la oferta, como lo exige la ley .... Las ofertas no son convenientes o inconvenientes según el proponente, sino por el contenido material de ellas. ...De aceptarse semejante procedimiento, muy seguramente podría bastar que cualquiera hiciese denuncias públicas en contra de algún oferente, y por esas declaraciones, no averiguadas, se hallaría fácilmente una causal, de hecho, para declarar desierta una licitación”.
-
El recurso de apelación
La sentencia fue impugnada por la parte actora, por cuanto
“Si bien la Administración Pública no verificó el chisme del licitante frustrado, antes de proceder a la declaratoria de desierta de la licitación, el a-quo si lo hizo al ordenar un dictamen pericial de oficio para el proceso 94-D-9730, el cual es idéntico al presente. El dictamen es clarísimo al informar que los precios propuestos por los Ingenieros Murcia y P. incluso están por debajo de los...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba