Sentencia nº 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Marzo de 2003
| Número de expediente | 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030) |
| Fecha | 04 Marzo 2003 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo del dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030)
Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR
Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURALPor importancia jurídica, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad instituida en el artículo 84 del C.C.A. interpuso la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR.I. LA DEMANDA
La mencionada entidad, en ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del C.C.A., solicita a la Sala, en proceso de única instancia, que acceda a las siguientes
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1. Pretensiones
Que declare la nulidad de la Resolución núm. 0074 de 5 de febrero de 1997, por medio de la cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reconoció personería a la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Fúquene y Cucunubá - Asofuc y ordenó la inscripción correspondiente.
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2. Los hechos
Los hechos de la demanda están dados por antecedentes jurídicos y circunstancias relativos a la expedición de la resolución acusada, de lo cual se destaca que a la solicitud de reconocimiento de personería no fue anexada el acta de la Asamblea de Constitución de la Asociación, y los documentos aportados no indican el cumplimiento de los requisitos de quórum y cobertura territorial a que se refieren las normas que regulan la materia, y que el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, dio un concepto favorable a la solicitud que no era de su competencia.
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3. Las normas violadas y el concepto de la violación
Señala como normas violadas los artículos 21 de la Ley 41 de 1993; 1º del Decreto 1380 de 1995; 8 de la Resolución Núm. 019 de 12 de septiembre de 1995; 40 del Decreto 2150 de 1995 y la Resolución Núm. 010 de 1998, por expedición irregular del acto acusado y falsa motivación, puesto que la personería de A. fue reconocida sin que se hubiera aportado el acta correspondiente a la asamblea de constitución y elección de dignatarios, exigida por el artículo 1º del Decreto 1380 de 1995, así como tampoco se allegó la constancia de la aprobación de sus estatutos y la relación de asociados con su respectiva identificación. El listado aportado no es otra cosa que la relación de usuarios elaborada por la CAR, en su condición de organismo ejecutor.
La documentación señalada no fue remitida al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por la CAR, como organismo ejecutor, sino que fue presentada directamente por el interesado, violándose el precitado artículo 1º del Decreto Núm. 1380 de 1995. El concepto de viabilidad de la solicitud de reconocimiento de personería e inscripción fue emitido por el INAT, quien no era el organismo ejecutor ni tampoco se encontraba en la circunstancia consagrada por el mencionado artículo. La resolución atacada se profirió sin que la documentación exigida se encontrara ajustada al requerimiento normativo.
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LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
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1. El Ministerio de Agricultura. Por conducto de apoderado, el Ministro manifiesta que actuó dentro de los parámetros legales, por cuanto fue claro en su Oficio Núm. 06680 de 28 de mayo de 1999, en interpretar que si efectivamente los documentos presentados con la solicitud no se denominaron acta de asamblea de constitución, la voluntad de los usuarios del distrito de riego sí fue la de legalizar su situación jurídica de conformidad con la Ley 41 de 1993 y la Resolución Núm. 019 de 1995, expedida por el CONSUAT.
Señala que los fundamentos esenciales para la expedición de la resolución acusada están dados por el Decreto Núm. 1380 de 18 de agosto de 1995, el cual prevé el concepto previo de viabilidad que debe emitir el INAT para reconocer la personería jurídica y ordenar la inscripción de la asociación de que se trate. Por tanto, considera que no procede la presente acción de nulidad.
II. 2. La Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Fúquene y Cucunubá - ASOFUC. Esta entidad, vinculada al proceso como tercera interesada, sostiene que el procedimiento para constituirse en persona jurídica siempre estuvo orientado por la entidad actora, con quien trabajó sin contratiempo hasta mediados de 1999 y que se aprobó el presupuesto para priorizar las obras a ejecutar, pero en julio de ese año la actora empezó una serie de reuniones en algunos municipios de influencia del distrito de riego para constituir una nueva asociación, lo cual evidencia su afán de cubrir errores, desconocer una situación legalmente constituida en detrimento de la asociación y dilatar la entrega del distrito de riego a la asociación; que el procedimiento seguido para expedir el acto acusado se ajustó a las normas vigentes, no siendo lógico que un procedimiento que culminó hace 4 años resulte tachado ahora de irregular, justamente por quien lo facilitó y orientó en su génesis y evolución, y que no existe la falsa motivación que se le atribuye.
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PRUEBAS DEL PROCESO
Como tales se trajeron los antecedentes administrativos de la resolución acusada.
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ALEGATOS DE CONCLUSION
Dentro del término para alegar sólo se pronunció la entidad demandada, cuyo apoderado retoma apartes del auto admisorio de la demanda y del que resolvió el recurso de reposición del mismo en cuanto negó la suspensión provisional, para recordar que por tratarse de un acto de contenido particular se interpreta que la acción incoada es la consagrada en el artículo 85 del C.C.A. y no la del artículo 84, ibídem, y reitera que el acto acusado se expidió conforme con el Decreto 1380 de 1995.
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CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO
El Ministerio Público, después de manifestar su conformidad con la calificación de contenido particular del acto acusado señalado por la Sala en el auto admisorio de la demanda y por no haberse podido establecer inicialmente el término de caducidad de la acción respecto de la actora, considera que es procedente estudiar el fondo del asunto.
Agrega que no se da la violación de los artículos 21 de la Ley 41 de 1993 y 1º del Decreto 1380 de 1995, porque la expedición de la resolución acusada se ajustó a las normas que regían el caso, amén de que no eran aplicables la Resolución Núm. 010 de 1998 por haber sido expedida con posterioridad a la aquí demandada, ni tampoco el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, por cuanto la Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Fúquene y Cucunubá - Asofuc tiene un régimen especial. Considera que la intervención del INAT fue procedente según el artículo 1º del Decreto 1380 de 1995, por ser el organismo ejecutor de los distritos de adecuación de tierras, de suerte que sí era competente para emitir el concepto de viabilidad en mención.
Por cuanto la Corte Constitucional ha expuesto un criterio diferente que incide en la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, se hace necesario reexaminar el asunto, con el fin de que la Corporación ratifique su doctrina en la materia o la modifique, teniendo o no en cuenta las opiniones de la Corte Constitucional. Para tal efecto, se hará, en primer término, un recuento del tratamiento que el Consejo de Estado ha dado a dichas acciones; en segundo término, se resumirá el criterio expuesto por la Corte Constitucional así como se determinará el alcance y los límites de la jurisprudencia de esa corporación; en tercer término, se harán unas consideraciones sobre el papel del Consejo de Estado como juez constitucional y, en la parte final, se resolverá el caso planteado.
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1. EL ALCANCE DE LA TEORÍA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES EN LAS ACCIONES DE NULIDAD Y DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORPORACION
El estudio comparativo de estas dos acciones facilitará su mejor comprensión, razón por la cual se analizarán sus antecedentes y características y luego la teoría de los motivos y finalidades.
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1. 1. Antecedentes y características de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho
El primer código contencioso administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, creó el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y los Tribunales Seccionales con el objeto de que revisaran los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad. En consecuencia, les asignó, a solicitud del Ministerio Público o de cualquier ciudadano, el conocimiento de las peticiones de nulidad de las ordenanzas y otros actos de las Asambleas Departamentales (art. 52) ; de los decretos y demás actos de los gobernadores; de los acuerdos y otros actos de los concejos municipales y la revisión de los actos del gobierno, no sometidos a la Corte Suprema de Justicia, en el concepto de ser inconstitucionales e ilegales (art. 79). Así mismo, los organismos jurisdiccionales tenían competencia para revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello. Como particularidad se observa que la acción de nulidad caducaba en noventa ( 90) días, al igual que la acción de lesividad, así como que el Tribunal Supremo conocía en tercera instancia de las apelaciones contra los autos de fenecimiento con alcance dictados en segunda por la Sala de Decisión de la Corte de Cuentas (art. 20).
Posteriormente, la ley 167 de 1941, segundo código contencioso administrativo, estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo, las cuales procedían contra los actos de la administración en sus distintos órdenes territoriales.
Finalmente, el Decreto 01 de 1984, tercer código contencioso administrativo, regula las dos...
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