Sentencia nº 25000-23-26-000-1989-05337-01(10883) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 4 de Septiembre de 2003
| Fecha | 04 Septiembre 2003 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-1989-05337-01(10883) |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCION TERCERA
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 25000-23-26-000-1989-05337-01(10883)Actor: R.T.U. Y OTRODemandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 2 de marzo de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, por la cual se decidió lo siguiente:
“En el proceso 89-D-5.337
PRIMERO.- Deniéguense las excepciones formuladas por el demandado.
SEGUNDO.- Deniéguense las súplicas de la demanda.
TERCERO.- Condénase en costas al demandante.
En el proceso 89-D-5.627
PRIMERO.- Deniéguense las súplicas de la demanda.
SEGUNDO.- Condénase en costas al demandante.
En el proceso 92-D-7.802
PRIMERO.- Deniégase la nulidad del acto administrativo de liquidación del contrato 048 de 1987, celebrado entre el consorcio TOBO-MANCILLA y el IDU, acto integrado por las resoluciones números 883 de 19 de octubre de 1989 y 044 de 25 de enero de 1990, éstas expedidas por el Director.
SEGUNDO.- Inhíbese sobre las demás súplicas de la demanda, por ser de conocimiento de árbitros, por haberlo así pactado las partes.
TERCERO.- Sin condena en costas pues no se causaron”.
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Proceso radicado No. 89D-5337
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La demanda fue presentada el 30 de mayo de 1989 (folios 2 a 13 del c. 1), a través de apoderado y en ejercicio de la “Acción de restablecimiento del derecho”, por los señores R.T.U. y L.A.M.G. con el objeto de que se declarara la nulidad de las Resoluciones 632 y 771 de 1998, proferidas por el Director del Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por medio de las cuales se impuso una multa al consorcio R.T.U. y L.A.M.G., por incumplimiento del contrato 048 de 1987, relacionado con la construcción de la primera etapa de la escuela Llano Oriental del sector de Bosa de la ciudad de Bogotá.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitaron que se condenara al IDU a devolverle a los demandantes “el valor de la multa impuesta, equivalente al 0.5% del valor del contrato, más los intereses correspondientes y los perjuicios de todo orden que se establezcan en el proceso”.
Estas pretensiones se fundaron en los siguientes hechos:
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El Instituto de Desarrollo Urbano IDU y el consorcio conformado por los demandantes suscribieron un contrato administrativo de obra pública, identificado con el No. 048 de 1987, por el cual éste último se obligó a construir, a precios unitarios, la primera etapa de la Escuela Llano Oriental, localizada en la Urbanización Llano Oriental de Bosa, en la Cra. 8ª con C. 2ª sur, costado nor-occidental.
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El valor del contrato se estimó en la suma de $60.241.157.oo, pero se estipuló que el monto total sería el resultado de multiplicar las cantidades de obras ejecutadas por el valor de cada una de ellas.
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El plazo acordado para la terminación de la obra, la liquidación del contrato y el otorgamiento de las garantías de estabilidad, pactado en siete meses, debía comenzar a contarse a partir de la fecha del acta de iniciación de la obra, la cual, a su vez, debía suscribirse dentro de los tres días siguientes a la entrega del anticipo.
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En la cláusula decimasexta del contrato, se estipuló que si el contratista faltaba a alguna de sus obligaciones, el IDU podía sancionarlo “con multas hasta del 2% del valor del contrato cada una, sin que en su totalidad excedieran el 10% del monto del mismo incluidas las adiciones”. El valor de estas multas se descontaría de los saldos a favor del contratista o se cobraría “con cargo a la garantía de cumplimiento del contrato”.
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El acta de iniciación de las obras se suscribió el 22 de diciembre de 1987, pero el anticipo no fue entregado oportunamente, porque el interventor de la obra, señor E.V., se encontraba impedido para firmar los cheques, debido a que estaba sancionado por la Asociación Bancaria. Así lo explicó el subgerente de servicios del Banco Cafetero, mediante comunicación del 7 de enero de 1988.
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Se presentaron retardos en la ejecución del contrato 048 de 1987, por causas imputables a la entidad contratante; entre ellas, la circunstancia descrita en el numeral anterior y la ausencia de diseños de la obra, en algunos casos, y, en otros, el cambio de los diseños existentes. También se presentaron retardos por razones de fuerza mayor y caso fortuito; en efecto, la comunidad del barrio en donde se iba a efectuar la obra se opuso, en principio, a la construcción de la escuela, y fue necesario suspenderla, previa determinación del IDU, que consta en el acta del 12 de enero de 1988; además, se presentó el hurto del hierro destinado a la construcción, y sólo dos meses después se pudo adquirir nuevamente ese material.
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Lo anterior dio lugar a la ampliación del plazo del contrato, en dos oportunidades; la primera por tres meses y medio, y la segunda por tres meses, así que el plazo total del contrato fue de trece meses y medio.
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No obstante lo anterior, el IDU impuso al consorcio contratista, mediante Resolución 632 del 11 de octubre de 1988, una multa equivalente al 2% del valor del contrato, aduciendo tres razones fundamentales: a) que el contratista violó la cláusula cuarta del contrato, porque no presentó oportunamente los informes de inversión del anticipo, respecto de los meses de febrero a julio de 1988, ni las cuentas de cobro correspondientes a los mismos períodos. b) que el contratista violó la cláusula décima-primera del contrato, dado que la obra ha presentado retraso en relación con el programa de trabajo aceptado por el IDU. c) que el contratista no atendió las solicitudes de la interventoría, relativas al incremento del horario de trabajo y al aumento de personal.
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En contra de la resolución citada, el consorcio contratista oportunamente interpuso recurso de reposición.
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El IDU resolvió el recurso mediante Resolución 771 del 28 de noviembre de 1988, por la cual desechó los argumentos expuestos por el contratista, pero disminuyó el valor de la multa al 0.5% del monto del contrato, teniendo en cuenta que éste había demostrado su deseo de continuar con el buen desempeño de la obra y que se trataba de la primera sanción.
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El contrato de obra se cumplió a cabalidad, y al momento de presentar la demanda, sólo falta su liquidación.
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Además de haber pagado de manera tardía el anticipo y haber demorado la entrega de los diseños de la obra, el IDU incumplió también su obligación de pagar oportunamente las cuentas de obra ejecutada; “las demoró hasta cinco meses para su cancelación, como es el caso de la cuenta No. 9R del mes de octubre que fue radicada en noviembre y devuelta por la interventoría. Las últimas cuentas, correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo de 1989... aún no han sido canceladas y con ello además de incurrir en mora de sus obligaciones, está causando el IDU graves perjuicios a los contratistas”.
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“Con la injusta sanción de multa se han causado al consorcio contratista graves perjuicios, porque además de la erogación puramente pecuniaria, la imposición de una multa por incumplimiento trae como consecuencia el descrédito de los sancionados y aunque no es causal de inhabilidad sí puede incidir en la no adjudicación de nuevos contratos”.
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La Resolución 771 de 1988 se notificó personalmente el 30 de enero del mismo año.
Afirmó el demandante que, con la expedición de los actos administrativos acusados, se violaron los artículos 20 de la Constitución Política, 1602, 1603 y 1609 del Código Civil, y 294 del Código Fiscal de Bogotá, así como el contrato mismo que es ley para las partes.
Explicó que la violación del artículo 20 se presentó porque la imposición de una multa sin justa causa, constituye una clara extralimitación de funciones por parte del Director del IDU, porque el consorcio contratista cumplió cabalmente sus deberes contractuales ya que la presentación de los informes de inversión y las cuentas de cobro se hizo dentro de los términos establecidos, y si algún retardo se presentó, es imputable a la entidad contratante y al interventor de la obra, “de manera que se hace más manifiesta la extralimitación cuando sin atender a las circunstancias anotadas la entidad contratante resuelve confirmar la multa al decidir el recurso de reposición, pero rebajando su cuantía con base en otros argumentos no expresados en la primera resolución y ajenos por completo al punto o puntos discutidos”.
En relación con los artículos citados del Código Civil afirmó que el IDU no tuvo en cuenta que el informe sobre inversión del anticipo “no fue una obligación elevada a cláusula contractual”; precisó que la entidad contratante incumplió ostensiblemente sus obligaciones al no entregar oportunamente el anticipo y no pagar oportunamente al contratista las cuentas por obra ejecutada. “No puede afirmarse que el contratista demoró la ejecución del contrato si por otra parte el contratante también se hallaba en mora de cumplir sus obligaciones...”. Agregó que conforme al artículo 1603 del C.C., los contratos deben ejecutarse de buena fe, y las resoluciones demandadas “distan mucho de ese elemental principio de las relaciones contractuales”.
En cuanto a la violación del artículo 294 del Código Fiscal de Bogotá, contenido en el Acuerdo 6 de 1985, señaló que esta norma establece que las multas se imponen en caso de mora o de incumplimiento parcial del contrato, en proporción al valor del mismo y a los perjuicios que pueda sufrir la entidad contratante, no obstante lo cual, en el caso concreto, el IDU impuso una multa al contratista con fundamento en un incumplimiento que no existió y que, de haber ocurrido, no causó ningún perjuicio a la entidad distrital. En efecto, el contrato se ejecutó dentro de los términos pactados y la demora en su ejecución se presentó por causas ajenas al contratista...
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