Sentencia nº 11001-03-24-000-2002-00092-01(7807) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 25 de Septiembre de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 52551779

Sentencia nº 11001-03-24-000-2002-00092-01(7807) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 25 de Septiembre de 2003

Número de expediente11001-03-24-000-2002-00092-01(7807)
Fecha25 Septiembre 2003
EmisorSECCIÓN PRIMERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil tres (2003)

Radicación número: 11001-03-24-000-2002-00092-01(7807)

Actor: IGNACIO CASTILLA CASTILLA

Demandado: LA NACIÓN - SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTROReferencia: ACCION DE NULIDADI.C.C., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Instrucción Administrativa N° 0146, expedida por el Superintendente de Notariado y Registro.

1. ANTECEDENTES

Se demandan las partes subrayadas de la Instrucción 0146 el Superintendente de Notariado y Registro que dicen:

I. Constitución de la afectación:

  1. Por mandato legal.

    “La afectación a vivienda familiar opera por ministerio de la ley siempre que se adquiera la totalidad del dominio del inmueble y se destine a la habitación familiar (L. 258/96, art. 1), por;

    1. Uno de los cónyuges con sociedad conyugal vigente.

    2. Uno de los compañeros permanentes con sociedad patrimonial declarada judicialmente en los términos de la Ley 54 de 1990 patrimonial.

  2. Voluntariamente por los cónyuges o compañeros permanentes mediante acto escriturario

    “Podrán afectarse a vivienda familiar los inmuebles adquiridos con anterioridad a la vigencia de la Ley 258 de 1996, siempre que la totalidad del dominio del bien se encuentre en cabeza de uno de los cónyuges o en uno cualquiera de los compañeros permanentes.”

    “III. Afectación a vivienda familiar por venta entre cónyuges no divorciados. En razón de la declaratoria de inexequibilidad entre otros, del artículo 1852 del Código Civil en la expresión “entre cónyuges no divorciados” y del artículo 3 de la Ley 28 de 1932, en cuanto disponía que “son nulos absolutamente entre cónyuges...los contratos relativos a inmuebles” y de las inquietudes planteadas por notarios, registradores y usuarios del servicio, es conveniente precisar que en tratándose de la constitución de la afectación a vivienda familiar, ésta será procedente siempre que lo transferido de un cónyuge a otro, sea la totalidad del dominio del inmueble y se den los demás presupuestos establecidos en la Ley 250 de 1996.”

    “IV. Adquisición de predios rurales. La Ley 258 de 1996 no previó un tratamiento especial para los casos de adquisición de predios rurales.

    Sin embargo,...será procedente la afectación a vivienda familiar, siempre que:

  3. Lo adquirido por uno de los cónyuges o uno de los compañeros permanentes sea la totalidad del inmueble.”

    VI. Improcedencia de la afectación....

    “En desarrollo de lo anterior, no procederá la constitución de afectación a vivienda familiar ni por mandato legal, ni por orden judicial, ni por voluntad de los cónyuges o compañeros permanentes en los siguientes casos:

    1. Cuando el estado civil del adquiriente sea soltero.

    2. Cuando el bien sea o haya sido adquirido por ambos cónyuges o compañeros permanentes, antes o en vigencia de la Ley 258 de 1996.

      (...)

    3. Cuando el inmueble adquirido para ser destinado a la casa o morada de habitación comprenda además garaje y depósito y si a estos dos últimos se les asignó folio de matrícula independiente. En estos casos se afectará únicamente la casa o apartamento destinado a la habitación de la familia.

      (...)

    4. Cuando los cónyuges o compañeros permanentes campesinos sujetos de la reforma agraria adquieran en común y proindiviso un bien, inmueble destinado al desarrollo de una unidad agrícola familiar “UAF”.

    5. Cuando el cónyuge al adquirir el bien se encuentre divorciado o con sentencia ejecutoriada de nulidad el matrimonio o con sociedad conyugal disuelta y liquidada”,

      La Ley 258 de 1996 estableció y reglamentó la afectación a vivienda familiar como mecanismo de protección de la institución familiar, de la cual se destaca que cobija solo bienes inmuebles que se destinen a la habitación de la familia, que comprende inmuebles adquiridos antes o después de la celebración del matrimonio, que la afectación opera por mandato legal respecto de los inmueble adquiridos para vivienda de la familia con posterioridad a dicha ley y por voluntad de los cónyuges respecto de los adquiridos con anterioridad a ella; dichos inmuebles quedan inembargables y su enajenación requiere la firma de ambos cónyuges.

      El Superintendente de Notariado y Registro interpretó y reglamentó la citada Ley en forma indebida y errónea y lo hizo bajo la forma de “instrucción administrativa”, con lo cual desbordó el marco señalado en la propia Ley 258 estableciendo requisitos no consagrados en la misma, tales como: que el inmueble sea adquirido por uno solo de los cónyuges o compañeros permanentes y no por ambos; que sea uno de ellos y no los dos quienes lo destinen a la vivienda familiar; que los cónyuges deben tener vigente su sociedad conyugal; o que los compañeros permanentes tengan declarada judicialmente su sociedad patrimonial de hecho; o que el garaje y depósito de la misma unidad habitacional no hacen parte de esa afectación cuando tengan folios de matricula inmobiliaria independientes del de la unidad habitacional o del apartamento o vivienda.

      Normas violadas y Concepto de la Violación.

      Se indican como violadas las normas contenidas en los artículos 150-1 y 189-11 de la Constitución Política y los artículos 1, 2 y 12 de la Ley 258 de 1996 y 41 de la Ley 23 de 1989.

      Primer cargo. Violación a la facultad de interpretar las leyes:

      La Superintendencia de Notariado y Registro se puso en la tarea de unificar los criterios de interpretación de la Ley 258, pues el título de la Instrucción es “Por el cual se unifica el criterio de aplicación de la Ley 258...”. El propósito asumido por la autoridad consistió en zanjar los problemas surgidos con las diferentes interpretaciones dadas a la citada ley.

      La Superintendencia adoptó una interpretación de la Ley 258 y la hizo obligatoria a sus destinatarios: los Notarios y Registradores del país.

      Como la atribución de interpretar las leyes se encuentra radicada en el Congreso y no en la Superintendencia de Notariado y Registro, resulta claro que se violó el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución Política. Aunque los destinatarios de la citada Instrucción son los Notarios y los Registradores, no se ignora el efecto obligatorio frente a los particulares y sino que se diga cuál Notario o R. aceptaría darle curso a la compra de inmuebles que en sus respectivos criterios vaya en contra de la interpretación dada por el Superintendente a través del instructivo censurado.

      Está permitido reproducir las leyes siempre y cuando se haga de manera puntual. La Instrucción Administrativa que se acusa, tiene dos contenidos: el primero que dice interpretar la ley, como lo anticipa su encabezado, y el segundo que es repetición de la Ley 258 pero en palabras del Superintendente, esto es, la repite sin comillas.

      Ningún favor le hace a la seguridad jurídica el mantener dos normas jurídicas de rango distinto que si bien pueden decir lo mismo, lo hacen de manera distinta, lo cual puede generar confusiones.

      Segundo Cargo. Violación al poder reglamentario.

      La potestad reglamentaria es la facultad de expedir normas que requiere la ley para entrar a cumplirse. El poder reglamentario lo tiene el Presidente de la República y no el Superintendente de Notariado y Registro. Además, la Ley 258 de 1996 no requería implementación o reglamento alguno para entrar a cumplirse.

      Según lo certifica la Jefe de la División de Divulgación y Publicaciones de la entidad, la Oficina Jurídica consideró que las Instrucciones Administrativas son de carácter interno de la entidad y, por lo tanto, no fue publicada en el Diario Oficial. A quién obliga la directriz contenida en el Instructivo 01-46?

      La obligatoriedad para todos los particulares del instructivo deriva de la circunstancia de que la autonomía de su voluntad queda restringida cuando deseen afectar a vivienda familiar un determinado inmueble . El instructivo acusado corresponde al establecimiento de normas o preceptos de obligatorio cumplimiento tanto por particulares como por Notarios y Registradores. El Superintendente al reglamentar lo hizo mal, en cuanto no respetó el marco de la institución de afectación a vivienda familiar consagrado en la norma reglamentada.

      El texto del instructivo censurado y el de la Ley 258 de 1996 son totalmente distintos.

      Tercer cargo. Violación de la Ley 258 de 1996.

      Unas normas establecen, para la procedencia de la afectación, el requisito de que el inmueble debe ser adquirido por uno solo de los cónyuges o compañeros permanentes y no por ambos y que aquel solo, y no los dos, sea quien lo destine a habitación familiar. Surge la pregunta acerca de si es requisito o no, para que proceda la afectación que el inmueble sea adquirido por uno solo de los cónyuges o compañeros permanente y no por los dos, o que su propiedad esté radicada solo en uno de ellos y no en los dos?

      La Constitución Política busca la protección de la familia y no de los cónyuges. Mal puede protegerse entonces la familia interpretando la norma de manera restringida o referida solo respecto a uno solo de los cónyuges o compañeros permanentes.

      Si se estima que el garaje y el depósito no hacen parte de la afectación a vivienda familiar, se requiere el reglamento que expida el Presidente de la República en tal sentido y no el Superintendente de Notariado y Registro. Se le escapa al Superintendente que el garaje y el depósito son consustanciales a los apartamentos de un edificio, así tengan folios de matrícula inmobiliaria independientes. La Ley 258 de 1996 no excluyó expresamente los garajes y depósitos que tuvieran diferente folio de matrícula inmobiliaria al del apartamento ya que dichos bienes hacen parte de la vivienda familiar.

      La Instrucción Administrativa, al exigir la previa declaración judicial de la sociedad patrimonial de los...

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