Sentencia nº 1520 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 23 de Octubre de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 52552153

Sentencia nº 1520 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 23 de Octubre de 2003

Número de expediente1520
Fecha23 Octubre 2003
EmisorSala de Consulta y Servicio Civil
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil tres (2003)

Radicación número: 1520

Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE

Referencia: PRESUPUESTO. Afectación de vigencias futuras

VIGENCIAS FUTURAS. Afectación presupuestal Régimen jurídico

El señor Ministro de Transporte, doctor A.U.G.H., por solicitud del señor Gobernador del Departamento del H., formula a la Sala consulta sobre el régimen aplicable al compromiso presupuestal para vigencias futuras, en los siguientes términos:

“ - Se servirá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado manifestar si la figura jurídica de las vigencias futuras se encuentra prohibida por la Constitución o la ley; en caso positivo se servirá ilustrarnos sobre la prohibición expresa en esta materia.”

“ - En caso de ser afirmativa la viabilidad de la figura de vigencias futuras cuáles son las condiciones de aplicación y requisitos para el desarrollo de dicha figura.”

“ - Que la Honorable Corporación manifieste si las limitaciones previstas para el trámite de endeudamiento y titularización, establecidas por el artículo 76 de la ley 617 de 2000, son aplicables por analogía a vigencias futuras. En caso afirmativo en qué norma se fundamenta dicha aplicación analógica.”

CONSIDERACIONES

Régimen presupuestal

La gestión económica de la administración pública asegura su coherencia mediante la correspondencia que deben tener el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones con las estrategias, programas y proyectos incluidos en los planes de desarrollo, conformados por una parte general y el plan de inversiones públicas que contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos y sus fuentes de financiación (arts. 339 y 346) y, así mismo, mediante la observancia de la jerarquía normativa de las diferentes disposiciones, que regulan tanto el proceso de planeación como el presupuestal, principalmente las leyes orgánicas[1] (arts. 151[2], 342 y 352) y los actos administrativos territoriales orgánicos en materia presupuestal[3] (arts. 300.5 y 313.5).

En el caso de la ley orgánica del presupuesto su contenido está determinado por la Carta, al indicar que debe regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan de desarrollo, así como la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar (art. 352), con lo cual se conforma el régimen normativo presupuestal, integrado además por las disposiciones establecidas directamente por la Constitución sobre la prohibición de percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro, no incluido en el de gastos, la de hacer gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto. A estos principios de la incorporación del ingreso y el gasto al presupuesto y de la legalidad del gasto público, se suma la prohibición de incluir en la ley de apropiaciones partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan de desarrollo (art. 346).

Anualidad del presupuesto

Desde el propio nivel constitucional el régimen presupuestal determina la existencia de un período o vigencia anual del presupuesto, tanto al momento de prever la obligación del Gobierno de formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones para su presentación al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura (art. 346), al regular la repetición del presupuesto del año anterior cuando no hubiere sido presentado dentro del plazo de diez días señalado (art. 348), como al ordenar en el artículo 347 que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

Esta periodicidad se revierte en la legislación orgánica de presupuesto - contenida en las leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, algunas disposiciones de la 617 de 2000 y en la 819 de 2003, compiladas las tres primeras por el decreto 111 de 1996 -, al prever el principio de anualidad, conforme al cual “el año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año” y, en consecuencia, después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (decreto 111/96, Art. 14; ley 38 de 1989, art 10[4]).

Sobre el principio de anualidad de los presupuestos, la Corte Constitucional afirmó en sentencia C- 192 de 1997:

“En efecto, conforme a la Constitución y a ley orgánica, en Colombia rige el principio de anualidad (CP art. 346), por lo cual una partida debe ser ejecutada o comprometida en el año fiscal respectivo, pues si ello no ocurre, la partida o los saldos de apropiación no afectados por compromisos inevitablemente expiran o caducan, de suerte que no podrán adquirirse compromisos con cargo a ella en los períodos fiscales posteriores[5]. (...)

Esto muestra que las apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como bien lo señala la propia legislación orgánica presupuestal, "autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva" (Art. 89 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 8º de la Ley 225 de 1995). La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada partida, está entonces estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una determinada finalidad y en un período específico.” (Negrillas de la Sala).

El principio de anualidad del presupuesto tiene como consecuencia jurídica el que las partidas o apropiaciones en él contenidas solamente pueden ser utilizadas como autorización máxima de gasto, dentro de la vigencia anual respectiva, vencida la cual expiran, y con ésta la autorización para comprometer los recursos que forman parte del presupuesto, pues con ellos se atienden los compromisos que se adquieren en la respectiva vigencia presupuestal, sin perjuicio de haberse realizado dentro de ella el registro y constitución de reservas (decreto 111/96, art. 89) o de la destinación de los saldos de las apropiaciones no comprometidas al balance del tesoro, que conforman los recursos de capital (decreto 111/96, art. 31).

Compromiso de vigencias futuras

Lo anterior no significa que solamente se puedan comprometer recursos apropiados en una vigencia fiscal y para ser ejecutados en la misma vigencia, pues la legislación orgánica regula la posibilidad de comprometer recursos de vigencias presupuestales futuras, diferentes a aquella en que se realiza el compromiso, no obstante no haberse preparado, presentado y expedido la respectiva ley de apropiaciones, con cargo a la cual se han de honrar tales compromisos.

En efecto, el artículo 9° de la ley 179 de 1994 - incorporado en el artículo 23 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado mediante decreto 111 de 1996 -, disposición originariamente de iniciativa gubernamental, acogida sustancialmente por el Congreso[6], previó la posibilidad de autorizar, por la Dirección General del...

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