Sentencia nº 11001-03-25-000-2001-0037-01(706-01) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 4 de Diciembre de 2003 - Jurisprudencia - VLEX 52552711

Sentencia nº 11001-03-25-000-2001-0037-01(706-01) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 4 de Diciembre de 2003

Fecha04 Diciembre 2003
Número de expediente11001-03-25-000-2001-0037-01(706-01)
EmisorSECCIÓN SEGUNDA
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil tres (2003).

Radicación número: 11001-03-25-000-2001-0037-01(706-01)

Actor: M.B.D.C.

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Procede la Sala a decidir el proceso de la referencia, en que se impetra la nulidad parcial del artículo 2º y total del artículo 3º del decreto No. 13 de 2001 “fechado el 9 de enero de 2001 y publicado en el Diario oficial No. 44.302 del día 24 del mismo mes y año” (fl. 18).

El texto de las normas acusadas es el siguiente:

Decreto Número 13 de 2001

(enero 9)

Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto – ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto – ley 656 de 1994.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA:

...............

Artículo 2º. Verificación de certificaciones.- Para efectos de la verificación a que se refiere el artículo 48 del decreto 1748 de 1995, modificado por el artículo 20 del decreto 1513 de 1998, las entidades administradoras deberán constatar que las certificaciones cumplan con los requisitos formales indicados por dicha disposición, y que su contenido sea congruente con la información que posee la administradora. Para este efecto las administradoras podrán solicitar además de lo señalado por el literal c) del artículo 48 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 20 del Decreto 1513 de 1998, el facsímil de la firma autorizada.

Artículo 3º. Certificado de información laboral. Las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisión de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones que se expidan a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, deberán elaborarse en los formatos de Certificado de Información Laboral que serán adoptados conjuntamente por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social, como únicos válidos para tales efectos. (Subrayas fuera del texto)

Se estiman vulnerados los artículos 48, 53, 29, 84, 189 numerales 10 y 11, 209 y 228 de la Constitución Política (fl. 24), por las razones que se exponen a continuación:CONTENIDO DE LA DEMANDA La demandante divide la solicitud de nulidad en los siguientes puntos:

  1. Motivos de Inconstitucionalidad

    1.1) Primacía de la realidad sobre las formalidades:

    Manifiesta que los temas de seguridad social, pensiones, bonos pensionales y derechos mínimos de los trabajadores, tienen consagración constitucional, por lo tanto se encuentran gobernados por los principios de irrenunciabilidad, favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formalidades.

    Sostiene, que los derechos constitucionales mínimos de los trabajadores prevalecen sobre cualquier disposición reglamentaria, encaminada a establecer verificaciones de orden “formal”.

    Si se ha de aplicar la primacía de la realidad sobre las formalidades que ordena el artículo 53 de la Carta, deberá eliminarse cualquier verificación formal (art.2 acusado) y deberá desaparecer del mundo jurídico el “ formato”, único documento válido, descrito en el artículo 3 acusado. 1.2) Reglamentación de un derecho o actividad: Expresa, que el artículo 84 de la Constitución Política prohíbe que se exijan requisitos adicionales para el ejercicio de derechos que ya estén reglamentados.

    Comenta, que las relaciones de los agentes de la seguridad social están reguladas por normas superiores, que al crear por vía de decretos reglamentarios requisitos adicionales, como formatos oficiales únicos válidos para efectos del artículo 3º del decreto No 13 de 2001, se vulneraría tal disposición constitucional.

    El requisito del formato de certificado de información laboral constituye la imposición de un requisito adicional y formalista para el ejercicio por parte de los trabajadores de su derecho y en un obstáculo para obtener sus beneficios dentro del sistema de seguridad social.

    1.3) Menoscabo a los derechos de los trabajadores:

    Relata, que a partir de la entrada en vigencia del decreto No. 13 demandado, quienes soliciten el reconocimiento y pago de sus pensiones o bonos pensionales deben pedir a los Ministerios de Hacienda y Trabajo la expedición de un “formato” y la aceptación de éste por parte del empleador.

    La adopción de este documento constituye un requisito adicional, un condicionamiento para la presentación de información laboral, lo cual contraviene el artículo 53 de la Carta.

    1.4) Incumplimiento de deberes estatales:

    Menciona, que el Estado esta faltando a su deber constitucional de ampliar la cobertura de los servicios de seguridad social y de garantizar el pago oportuno de las pensiones.

    Se vulnera el principio de igualdad, porque los nuevos peticionarios de bonos y pensiones deben presentar su información laboral en un formato único válido para este efecto, mientras que los que solicitaron este derecho antes de la vigencia del decreto 13 mencionado, no tenían que presentar tal requisito adicional.

    1.5) Derecho de allegar pruebas y controvertirlas:

    Precisa, que la exigencia de un formato de certificación de información laboral, limita la posibilidad de allegar y contradecir pruebas, por cuanto el artículo 51 del C.P. de T. prevé que “son admisibles todos los medios de prueba” .

    La libertad de aportar pruebas no puede quedar cercenada, ni limitada por un “formato” y mucho menos que se entienda como único válido para efectos de certificar la información laboral con fines pensionales.

    1.6) Exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria:

    Expone, que de la lectura de las disposiciones contenidas en la ley 100 de 1993 y en sus decretos – leyes Nos. 656 y 1314 de 1994, no se desprende la facultad ni la necesidad de crear el formato debatido por decreto reglamentario.

  2. Motivos de ilegalidad:

    2.1) Contradicción con el mandato del decreto-ley 656 de 1995, artículo 20:

    Afirma, que el artículo 20 de la disposición mencionada faculta a las Administradoras de Fondos de Pensiones para solicitar las certificaciones que resulten necesarias en el proceso de reconocimiento de derechos pensionales y obliga a los empleadores a dar cumplimiento a tal requerimiento.

    De tal forma, se restringe la información que sea necesaria en este trámite, por la que contenga o prevea el formulario cuestionado.

    2.2) Vulneración del artículo 51 del Código Procesal del Trabajo:

    Dice, que el código de procedimiento laboral en aras de hacer prevalecer la realidad sobre las formalidades, admite todos los medios de prueba establecidos en la ley y excluye por ende el formalismo de un formato oficial para las informaciones de orden laboral como único válido para efectos de pensiones y bonos pensionales.

    CONTESTACION DE LA DEMANDA

    a) El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó (fls. 105 a 118), en resumen en lo relacionado con la primacía de la realidad sobre las formalidades, que la exigencia de un determinado formato con ciertos requisitos no implica, como lo sugiere el actor, que la forma prevalezca sobre la realidad, sino que dicha realidad se establezca con claridad, evitando ambigüedades que puedan dar lugar a equivocaciones y a corrupción. En cuanto a la reglamentación de un derecho o una actividad, el Gobierno Nacional estableció las condiciones necesarias para darle mayor confiabilidad a las certificaciones de los empleadores, con el objeto de que las administradoras, emisores y contribuyentes de los bonos puedan tener mayor certeza del funcionario que las emite. Dicha medida se complementa con la utilización de un formato único que contendrá todos y únicamente los datos precisos y organizados para la convalidación del tiempo laborado por el trabajador en la emisión de los bonos pensionales. Acerca del menoscabo a los derechos de los trabajadores dice que si todos los empleadores adoptaran el formato único, como lo establece el decreto demandado, las entidades encargadas del reconocimiento de bonos pensionales y pensiones simplificarán ostensiblemente su trabajo, se evitará la falsedad, se podrá identificar fácilmente el nombre, número de cédula y cargo de quien expide la certificación laboral.

    Respecto del incumplimiento de deberes estatales afirma que es necesario aclarar que el formulario único no reemplaza ni exime de responsabilidad a los empleadores de expedir el certificado con la información laboral correspondiente; que el Sistema General de Pensiones continuará trabajando con las certificaciones de los empleadores, hasta que se termine de implementar el formulario, el cual fue resultado de todos los aportes hechos por los intervinientes en la emisión, expedición de bonos pensionales y en el reconocimiento de pensiones.

    En relación con el derecho de allegar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra con la puesta en uso del formato, la información que presente el empleador será completa y los tiempos laborados serán convalidados dentro de la historia laboral a tener en cuenta para la expedición del bono pensional o la pensión. Y el trabajador puede controvertir la información consignada por el empleador, en los términos del artículo 52 del decreto 1748 de 1995.

    Reitera que el proceso de liquidación y emisión del bono pensional tiene varias etapas, en las cuales el empleador, la administradora y el empleado realizan un intercambio de información con el objeto de que el bono se emita con toda la historia laboral del empleado, quien a su vez debe conocer y en todo estar de acuerdo.

    En lo atinente al exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, la reglamentación de este tema en particular, implica disponer de un conocimiento especializado y técnico del régimen de emisión, cálculo, redención de bonos pensionales y del reconocimiento de una pensión, siendo que corresponde al Presidente a...

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