Sentencia nº 25000-23-26-000-2002-1204-01(AP)IJ de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 9 de Diciembre de 2003
| Fecha | 09 Diciembre 2003 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2002-1204-01(AP)IJ |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOConsejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil tres (2003)Radicación número: 25000-23-26-000-2002-1204-01(AP)IJActor: J.A.R. Y OTRO
Demandado: ECOPETROL Y FERNANDO LONDOÑO HOYOS
Resuelve la Sala los recursos de apelación interpuestos por los actores populares y el Procurador 50 en lo Judicial contra la sentencia de 8 de abril de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera Subsección A) denegó las pretensiones de la demanda instaurada por J.A.R.G. y H.A.S.M., en ejercicio de la Acción Popular, contra la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL ) y F.L.H..I. ANTECEDENTES
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LA DEMANDA
En escrito presentado el 8 de julio de 2002, admitido por auto del 15 del mismo mes, los ciudadanos y abogados J.A.R.G. y H.A.S.M. presentaron la siguiente demanda:
1.1. Hechos
Plantean los demandantes que «mediante subasta» (sic) realizada el 2 de mayo de 1997 en la Bolsa de Bogotá, F.L.H. compró acciones de Inversiones de Gases de Colombia S.A. (en adelante INVERCOLSA) que eran de propiedad de ECOPETROL; que el valor de la transacción fue la cantidad de NUEVE MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES ($9.274’000.000); que de acuerdo con el artículo 60 de la Constitución Política y los artículos 2º, 3º y 4º de la Ley 226 de 1995, el paquete de acciones debía ofrecerse, inicialmente, al sector solidario y a los trabajadores y extrabajadores; que F.L.H. adujo la calidad de trabajador (sic) para adquirir tales acciones pese a que su vínculo con INVERCOLSA era comercial y no laboral, tal como lo declaró la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá al confirmar la sentencia del Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá; que F.L.H. obtuvo condiciones especiales preferenciales para la adquisición de la participación social estatal, alegando una calidad que no poseía; que ECOPETROL ha recibido detrimento patrimonial al vender las acciones a un menor precio; que F.L.H. ha reconocido que, al momento de su adquisición, las acciones se encontraban menospreciadas; que en el Juzgado 28 Civil del Circuito de Bogotá cursa una demanda instaurada por ECOPETROL contra F.L.H., con el fin de obtener la devolución de las acciones; que el artículo 60 de la Constitución no fue aplicado en la venta de las acciones de ECOPETROL en INVERCOLSA, ya que resultó comprando el 20% alguien que no era trabajador, quedándose con la opción que correspondía a todos los trabajadores; que ECOPETROL no tomó las medidas necesarias tendientes a democratizar la propiedad y fue «presuntamente negligente», atentando contra el patrimonio público y la moralidad administrativa, al avalar o permitir la venta de las acciones a menor precio; que F.L.H. afirmó que en enero de 1997, el valor de la empresa era de veintitrés mil millones de pesos ($23.000’000.000), y tres meses después, en marzo de 1997, el balance indicaba que el precio ascendía a treinta y ocho mil millones de pesos ($38.000’000.000) con utilidades que pasaron de dos mil millones ($2.000’000.000) a cinco mil millones ($5.000’000.000), lo cual, dijo, era la mejor prueba de subvaloración. Que hoy la empresa se estima en un valor que alcanza los ciento setenta y cuatro mil millones ($174.000’000.000) de pesos; que F.L.H. se prevalió indebidamente de una condición que no tenía y de información privilegiada, para hacerse propietario de bienes en que el Estado tenía intereses; que ECOPETROL no cumplió cabalmente con los mandatos constitucionales sobre privatización de sus acciones en INVERCOLSA y no actuó con diligencia y cuidado, permitiendo así una burda trasgresión del artículo 60 de la Carta y de la Ley 222 de 1995.1.2. Derechos Colectivos invocados
Piden los demandantes:
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Que se protejan los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa;
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Que se declare que el proceso de venta de las acciones de INVERCOLSA S.A., que eran de propiedad de ECOPETROL, adquiridas por F.L.H., desconoció preceptos constitucionales y legales de democratización de la propiedad accionaria y, como consecuencia, carece de efectos jurídicos;
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Que se restituyan las cosas al estado anterior a la venta;
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Que se ordene al Estado pagar los perjuicios derivados de esa operación y reconocer el incentivo a favor de los demandantes;
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Que se condene en costas a la parte demandada.2. LA CONTESTACIÓN
Notificados ECOPETROL[1] y F.L.H.[2], sólo la primera contestó la demanda.
Luego de reseñar la razón del proceso de adquisición de las acciones por parte de F.L.H. como acto cumplido el 2 de mayo de 1997, en desarrollo del programa de enajenación contenido en el Decreto 2324 de 1996, ECOPETROL manifestó haber instaurado el 28 de octubre de 1997 un proceso ordinario de mayor cuantía contra F.L.H., INVERCOLSA y CORREDOR ALBAN S.A. COMISIONISTAS DE BOLSA. mediante el cual está persiguiendo que se declare ineficaz dicha adquisición.
Respecto del derecho colectivo al patrimonio público, afirma que las acciones objeto de la venta son bienes fiscales y, por ello, los únicos legitimados para reclamar indemnización son sus titulares, es decir, ECOPETROL y sus filiales. En cuanto al derecho a la moralidad administrativa, expresa que según lo han precisado la doctrina y la jurisprudencia, la acción debe dirigirse contra los servidores públicos y los terceros participantes en la operación que afectó al Estado. No obstante, se opone a esta pretensión pues, afirma, ECOPETROL y sus filiales actuaron de acuerdo con la Constitución y la ley.
Precisa que en el proceso de venta, ECOPETROL y sus filiales, actuaron conforme a la ley; cosa distinta es que en el proceso de adquisición, F.L.H. no haya actuado conforme al derecho público de la Nación; que el acto jurídico de oferta y el acto jurídico de aceptación son independientes, sólo que al concurrir dentro del plazo de la oferta configuran un acto diferente cual es el contrato de compraventa; que la Ley 226 de 1995 en su artículo 14 establece que si el proceso de adquisición contraviniere alguna norma, carecerá de eficacia; de manera que al no aceptarse la oferta no produce efectos ni se perfecciona el contrato de venta; que agotadas las instancias administrativas ante la Superintendencia de Valores, que adujo falta de competencia para vigilar a INVERCOLSA S.A.,. y ante la Superintendencia de Sociedades, que manifestó no poder pronunciarse mientras la jurisdicción laboral no hubiese dictado sentencia, fue necesario acudir a la jurisdicción ordinaria civil; que la justicia laboral reconoció, como lo había planteado ECOPETROL desde un principio, que F.L.H. no tenía la condición de trabajador; y que las acciones populares no son medio idóneo para resolver una controversia de naturaleza contractual cuyo conocimiento corresponde a los jueces ordinarios.
Agrega que, en todo caso, la acción popular debe esperar el pronunciamiento del juez ordinario; que no bastaría que las cosas regresaran al estado anterior pues las acciones han generado frutos y accesorios; que no puede desatenderse que las acciones ya han pasado a manos de terceros; y que solo una vez aniquilado el acto de venta de las acciones procede la indemnización.
En cuanto al incentivo, expresa que, no habiéndose vinculado al proceso a las personas que, en su momento, estuvieron comprometidas con la operación, mal podría condenarse a la misma entidad afectada.
Precisa, adicionalmente, que la venta de las acciones se realizó a través de CORREDOR Y ALBAN S.A. COMISIONISTAS DE BOLSA, quien, de conformidad con el Decreto 2324 de 1996, respondía ante ECOPETROL por la seriedad y cumplimiento de las ofertas, así como por la veracidad de las declaraciones de los comitentes; y que la Bolsa de Bogotá, con fundamento en ello, adjudicó las acciones.
Agrega que F.L.H. adquirió el 20.11% de las acciones ofrecidas; que el monto de la transacción no fue el señalado por los demandantes; que, precisamente, valiéndose de las normas sobre privatización de las participaciones estatales, F.L.H. adquirió las acciones, con cuyo fin entregó una certificación expedida por el entonces representante legal de INVERCOLSA, en que no se hacía constar la calidad de extrabajador; que los demandantes concluyen, con fundamento en la sentencia del Tribunal Superior de Bogotá (Sala Laboral), que las relaciones de L.H. con la entidad eran comerciales; que con fundamento en la certificación mencionada, F.L.H. obtuvo condiciones especiales; que las acciones no se malvendieron, pues su precio correspondió al mínimo que arrojó la valoración de la empresa; que la argumentación de F.L.H. sobre la subvaloración de las acciones fue desestimada por la Fiscalía General de la Nación al proferir fallo inhibitorio en el proceso iniciado contra el expresidente de ECOPETROL, el exgerente de Comercialización de Gas de ECOPETROL y el exvicepresidente financiero de la misma entidad; que, precisamente, la aplicación del artículo 60 de la Constitución dio lugar a que F.L.H. adquiriese las acciones en la primera fase del proceso de venta.
Propuso las siguientes excepciones:
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«FALTA DE LA NECESARIA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA RESPECTO DE ECOPETROL», porque se está demandando a la misma entidad que ha sufrido el alegado daño patrimonial, y no a los servidores que hipotéticamente lo hayan causado; y porque la acción popular no procede para la protección de bienes fiscales de que sean titulares las entidades públicas o administrativas, cuyo litigio está adscrito a los respectivos procesos ordinarios.
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«FALTA DE NECESARIA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA PARA DEMANDAR A ECOPETROL», porque la acción popular por vulneración a la moralidad administrativa debe dirigirse contra los servidores públicos que actuaban como representantes legales o administradores y...
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