Sentencia nº 25000-23-24-000-1995-5721-01(5597) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 7 de Febrero de 2002
| Fecha | 07 Febrero 2002 |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-1995-5721-01(5597) |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil dos (2002)
Radicación número: 25000-23-24-000-1995-5721-01(5597)
Actor: COMPAÑÍA NACIONAL AIR FRANCE S.A.
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES –ADMINISTRACIÓN DE BOGOTÁ–
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA
Se resuelve el recurso de apelación deducido por la parte demandada contra la sentencia de 15 de junio de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección A) declaró la nulidad de los actos por los cuales la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –Administración de Bogotá– (en adelante DIAN) decomisó la mercancía descargada de una aeronave de la COMPAÑÍA NACIONAL AIR FRANCE (en lo sucesivo AIR FRANCE) y mantuvo su decisión al desatar el recurso de reconsideración.
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LA DEMANDA
AIR FRANCE, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló demanda el 26 de mayo de 1995, con reforma del 2 de noviembre inmediato, contra la Nación (Ministerio de Hacienda), en los términos siguientes:
1.1. Pretensiones
Las pretensiones quedaron formuladas en la demanda inicial, así:
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Que se declare la nulidad de la Resolución 4554 del 18 de agosto de 1994, mediante la cual la DIAN (Administración Especial de Operación Aduanera de Santafé de Bogotá): a) decomisó a favor de la Nación las mercancías identificadas en los DUA (Documento Único de Aprehensión) de Alpopular S.A. relacionados en dicho acto; b) ordenó al representante legal de AIR FRANCE poner a disposición de la DIAN, dentro de los 5 días siguientes, las mercancías decomisadas; c) dispuso que si la mercancía no fuese puesta a su disposición, se declarase el incumplimiento de las obligaciones garantizadas con las pólizas de Seguros Caribe S.A. que asimismo se relacionan; d) ordenó dar aplicación al Decreto 1750 de 1991 por la infracción aduanera establecida, y al artículo 73 del Decreto 1909 de 1992, si a ello hubiere lugar. Además, reconoció a los aprehensores y advirtió que procedía el recurso de reconsideración.
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Que se declare la nulidad de la Resolución 067 de 10 de enero de 1995, mediante la cual dicha autoridad mantuvo el acto anterior al decidir el recurso de reconsideración.
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Que, como consecuencia, se restablezca el derecho de AIR FRANCE declarándola libre de cualquier obligación.
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Que se declaren legalmente nacionalizadas las mercancías y en libre disposición, por haberse presentado sus declaraciones de importación y pagado sus tributos, según lo previsto en el artículo 79 del Decreto 1909 de 1992, puesto que una vez aceptadas las garantías se procedió a la nacionalización.
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Que si al cabo del proceso AIR FRANCE hubiere pagado las sumas amparadas por las pólizas expedidas por Seguros Caribe S.A. –se relacionan 32– «se condene a la Nación-Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a restituírselas como daño emergente;
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Que se condene a la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público), como daño emergente, a pagarle la pérdida de valor adquisitivo sufrida por tales sumas, entre el día de su pago por AIR FRANCE y el del pago de la condena.
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Que se condene a la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público), como lucro cesante, en los intereses comerciales sobre las cantidades impuestas como daño emergente.
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2. Hechos
Fueron planteados así en la reforma a la demanda:
El 30 de enero de 1993 aterrizó en el aeropuerto Eldorado de Bogotá el vuelo n.° AF 6838 de AIR FRANCE procedente de París, de cuyo arribo se dio oportuno aviso escrito a la Aduana. Al llegar la nave, los representantes de la aerolínea «procedieron a obtener los documentos de vuelo y las guías Máster, enviándolas a la Oficina de Recepción y Registro de documentos de viaje de la Aduana», para poder realizar el descargue, dando así cumplimiento al numeral 2.1. de la Instrucción 0027 de 1992 de la Dirección General de Aduanas, cuyo inciso primero transcribe a este tenor:
Con anterioridad al descargue de la mercancía deberá haberse presentado ésta a la autoridad aduanera, a través del capitán o conductor del medio de transporte o del agente portuario o un representante del transportador, mediante la entrega del manifiesto de carga, en el cual deberá estar relacionada toda la mercancía que ingrese al territorio colombiano y que constituya la carga a bordo del medio de transporte.
Con la presentación de las guías máster se dio cumplimiento a la citada Instrucción.
Cuando se iniciaba el descargue acudieron los funcionarios de la Aduana, quienes pese a haberse presentado los documentos, «no le advirtieron al personal de AIR FRANCE que debían esperar hasta conseguir las fotocopias de todos» sino que permitieron el descargue mientras se obtenían estas. Pese a ello, los funcionarios, mediante informe de fecha 30 de enero de 1993, ordenaron la retención y aprehensión de toda la carga fundándose en que «la mercancía fue descargada sin la respectiva autorización de la Oficina de Registro de Vuelo».
A solicitud de AIR FRANCE y mediante Auto 160 de 4 de marzo de 1993, la DIAN aceptó las pólizas de cumplimiento relacionadas en éste, en reemplazo de la mercancía aprehendida y conforme a lo previsto en el artículo 79 del Decreto 1909 de 1992 (en la demanda se enumeran 31 pólizas, 5 de ellas emitidas el 22 de febrero, 3 el 24 del mismo mes y 23 el 1° de marzo de 1993). Las mercancías fueron recibidas por los importadores.
Después, los mismos importadores, «sin que AIR FRANCE tuviera conocimiento», presentaron ante las mismas autoridades aduaneras las respectivas declaraciones de importación con que liquidaron y pagaron los impuestos, obteniendo de la DIAN la autorización de levante y quedando las mercancías en libre circulación. Las autoridades en ningún momento impidieron proseguir con el proceso de nacionalización, y por el contrario, permitieron que fuesen retiradas y quedasen en libre circulación, subsanando así cualquier posible vicio o ilegalidad.
Ello no obstante, la DIAN, «desconociendo la firmeza del acto administrativo de levante otorgado sobre las mercancías» procedió a formular cargos a AIR FRANCE según Auto N° 180 del 18 de enero de 1994, por la falta de autorización para descargar, es decir, por no haber entregado el manifiesto de carga a la Aduana.
Sostiene la actora que los verdaderos cargos en contra suya fueron tergiversados y acomodados, pues tanto en el Acta de Aprehensión como en el Auto n.° 108 se le imputa la falta consistente en «descargar las mercancías sin la autorización de la Oficina de Registro», pero después se concluye, sin razón alguna, que «la compañía aérea no presentó a las autoridades el Manifiesto de Carga». Objeta que una cosa es descargar las mercancías sin autorización, y otra muy distinta es no entregar los documentos legalmente exigidos.
Con todo, la DIAN, mediante Resolución 4554 del 18 de agosto de 1994, desestimó la respuesta de AIR FRANCE y ordenó el decomiso de los bienes aprehendidos. A la fecha del decomiso, ya los bienes habían sido objeto de importación ordinaria, definida en el artículo 20 del Decreto 1909 de 1992.
La DIAN fundamentó el decomiso en que de parte de la aerolínea no existía prueba de haberse presentado los documentos a la Aduana antes del descargue y, por el contrario, obraba un acta, firmada por los funcionarios aprehensores, donde se expresa que la mercancía fue descargada sin autorización de la Oficina de Registro de Vuelo, lo que constituye la infracción de no haberse presentado la mercancía, tipificada en el artículo 72, inciso segundo, del Decreto 1909 de 1992.
El recurso de reconsideración interpuesto por AIR FRANCE fue desestimado mediante Resolución 067 de 10 de enero de 1995 con el argumento de que la mercancía fue descargada sin autorización previa. Empero, la DIAN concluye, en forma absurda –dice el apoderado– «que mi representada, por no haber esperado la autorización de desembarque de las mercancía por parte de los funcionarios, incurrieron (sic) en la conducta señalada en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, inciso 2°, esto es, la de no presentar el manifiesto de carga».
El recuento de estos hechos deja en claro los vicios de los actos acusados: se desconoció irregularmente la firmeza de un acto administrativo como el «levante»; se imputó inicialmente una falta administrativa y después se sancionó por otra; y además, el acto sancionatorio se fundamentó en una norma anulada por el Consejo de Estado.
1.3. Normas violadas
1.3.1. Artículos 2, 3, 58 y 90 de la Constitución.
Según la actora, el artículo 3° de la Carta, que establece el principio de legalidad de las actuaciones de las autoridades, fue quebrantado porque las resoluciones acusadas se fundamentaron en el inciso 4 del numeral 3.2.1 del Capítulo I de la Orden Administrativa 001 de 1992, que regula los procedimientos para el desarrollo de la inspección aduanera en los lugares de arribo, la cual entró en vigencia el 1 de enero de 1993 y fue anulada por el Consejo de Estado en sentencia de 12 de mayo de 1995.
Los artículos 2°, 58 y 90, que instituyen el principio de protección y garantía de la propiedad privada y demás derechos de los particulares, fue infringido por exigírsele a AIR FRANCE poner a disposición de las autoridades aduaneras unas mercancías que ya estaban en libre circulación en el país. El decomiso desconoce el derecho de propiedad de los importadores, que ya se había consolidado.
1.3.2. Artículos 73, 74, 84 y 75 del Código Contencioso Administrativo
La DIAN, al decomisar unas mercancías que ya habían sido objeto del proceso de importación y a que se les había concedido «levante» –el cual constituye un acto administrativo particular que confiere al importador el derecho de retirarlas y ponerlas en libre circulación –, no hizo más que revocar este acto sin el...
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