Sentencia nº 1392 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 28 de Febrero de 2002 - Jurisprudencia - VLEX 52562464

Sentencia nº 1392 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 28 de Febrero de 2002

Número de expediente1392
Fecha28 Febrero 2002
EmisorSala de Consulta y Servicio Civil
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILConsejera ponente: S. MONTES DE ECHEVERRI

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil dos (2002)

Radicación número: 1392

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR

Referencia: Auditoria General de la República. Competencia y alcance del control ejercido en las contralorías territoriales, respecto de los procesos de responsabilidad fiscal.El señor Ministro del Interior formuló consulta atendiendo solicitud del contralor de Cundinamarca y de la contralora del municipio de Santiago de Cali, relacionada con el alcance y competencia del control ejercido por la Auditoria General de la República, frente a los procesos de responsabilidad fiscal adelantados por las contralorías territoriales, en los siguientes términos:

1. ¿Cuál es el límite de las funciones de la Auditoria General de la República, respecto de la revisión de los procesos de responsabilidad fiscal adelantados por las contralorías territoriales? ¿ Se trata de medir la gestión y resultados o es una instancia de revisión de las actuaciones procesales en cada expediente a manera de control disciplinario ?

1. ¿Puede la Auditoria General de la República, en ejercicio del control fiscal acceder a todos los expedientes de los procesos de responsabilidad fiscal, a efectos de verificar el cumplimiento de las garantías constitucionales del debido proceso y del derecho de defensa; o tal actividad podría configurar usurpación de funciones o creación de revisiones o instancias de control del proceso que la ley no prevé?

2. ¿Puede la Auditoria General de la República, so pretexto que es competente en el cumplimiento de su función de vigilancia de la gestión fiscal, acceder a los procesos de responsabilidad fiscal, solicitar información minuciosa y detallada sobre piezas procesales y en general sobre el desarrollo de todos los procesos, y si el funcionario de la Contraloría, con criterio interpretativo distinto y con fundamento en él, solamente suministra datos estadísticos generales de los expedientes en el entendido de que se le está ejerciendo control de gestión y resultados, puede la Auditoria adelantarle proceso administrativo sancionatorio por esa causa?

3. ¿El deber de guardar reserva sobre la información obtenida en el ejercicio de control fiscal, prevista en la Resolución Orgánica No 026 de julio 31 de 2001 implícitamente se está consagrando que tienen la facultad de conocer los pormenores de todos los procesos?

4. ¿Puede la Auditoria General de la República revisar y emitir conceptos de fondo sobre los procesos de responsabilidad fiscal que se adelantan en las contralorías municipales, así como respecto de los procesos que se adelantan por parte de la oficina de control interno disciplinario de las mismas entidades?Consideraciones

1. Antecedentes constitucionales de la creación de la Auditoria General de la República. Desarrollo legal.

El artículo 274 de la Carta Política de 1991, en la forma como fue aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente como texto definitivo, establece:

“La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por un auditor, elegido para períodos de dos (2) años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.

“La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal”[1].

El texto del proyecto que se convirtió en el artículo 274 fue propuesto para primer debate por el constituyente A.P.R., en la sesión del 20 de junio de 1991, el cual se aprobó con 39 votos afirmativos, 2 negativos y 2 abstenciones, según consta en el acta de la sesión plenaria publicada en la Gaceta Constitucional No. 140, página 10.

Sobre los antecedentes de dicho artículo 274, el constituyente C.L. de la Fuente[2], relató lo siguiente:

“El texto anterior es el actualmente vigente y corresponde al aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente en segundo debate en plenaria, salvo la expresión “será ejercida” adoptada por la Corporación, que fue modificada por la Comisión de Estilo por “se ejercerá”. (Gaceta Constitucional No. 143 página 12).

“La votación del artículo se efectuó en la sesión del 1º de julio de 1991 y su resultado fue de 56 votos a favor; no hay constancia en el acta de votos en contra o abstenciones (Gaceta Constitucional No. 143 página 12). Se destaca que la Asamblea acogió el texto propuesto por la Comisión Codificadora, cuya propuesta no fue revisada gramaticalmente por el Instituto Caro y Cuervo.

“Este artículo no tiene norma equivalente en la Constitución anterior.

“2. Artículo aprobado por la Comisión Codificadora para segundo debate en plenaria. “La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República será ejercida por un auditor, elegido para períodos de dos (2) años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.

“La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal (Gaceta No. 113, página 20).

“Para segundo debate en plenaria no hubo referencia en la exposición de motivos de las ponencias presentadas para el efecto acerca de la adopción de este artículo.

“(...).

“Este artículo no tuvo ponencia ni fue aprobado en Comisión Quinta. Se observa que el consenso en torno a este precepto se obtuvo en la Comisión Codificadora, cuya propuesta fue acogida por la Asamblea en segundo debate”. (N. no son del texto).

Así, en el artículo 274 de la Carta, la Auditoria General de la República quedó prevista como organismo de rango constitucional, el cual fue desarrollado por el legislador mediante la ley 106 de 1993, en cuyo artículo 81 definió su naturaleza como “una dependencia de carácter técnico adscrita al Despacho del Contralor General”. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-499 de septiembre 15 de 1998, declaró inexequible la expresión “adscrita al Despacho del Contralor General” y declaró exequible el artículo 81 bajo el entendido de que la expresión “dependencia” se entienda como “órgano de fiscalización autónomo de origen constitucional”.

En la citada sentencia, la Corte Constitucional, al referirse a la función que corresponde a ese nuevo organismo de fiscalización, expresó:

“Aunque la norma constitucional no especifica en qué términos debe desarrollarse la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República por parte del auditor, la vigencia del principio de legalidad y de los principios de moralidad y probidad en el manejo de los recursos y bienes públicos impone concluir que la anotada vigilancia debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos principios que regulan el control fiscal que la Contraloría General de la República realiza frente a las restantes entidades y organismos del Estado (...).”

La ley 573 de 2000, artículo 1º, numeral 2º, otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, en ejercicio de las cuales expidió el decreto ley 272 de 2000 “por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoria General de la República”.

Teniendo en cuenta tanto el texto como el sentido de las normas que dieron origen a la Auditoria General y, de otra parte, la doctrina sentada por la Corte Constitucional, debe concluirse que la creación de este organismo, prevista en el artículo 274 de la Constitución Política, tuvo como finalidad servir de órgano vigilante de la gestión fiscal del ente fiscalizador de las demás entidades públicas, esto es, de los recursos públicos entregados a la Contraloría General de la República para el cumplimiento de sus funciones; a tal conclusión se llega, igualmente, considerando la función misma que le fue atribuída y constatando su ubicación en el título X de la Carta Política “De los organismos de control”.

Por consiguiente, la función de vigilancia de la gestión fiscal que realiza la Auditoria General de la República es de la misma naturaleza, comprende el mismo objeto y tiene el mismo alcance, que la gestión fiscal que ejercen la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales respecto de las entidades por ellas vigiladas; se diferencian una y otra competencia, por el órgano de control que la ejerce, por los sujetos pasivos de cada una de ellas y los bienes y recursos sometidos a su vigilancia y control.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 267 de la Carta Fundamental, la vigilancia de la gestión fiscal del Estado como función pública, incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales y debe ejecutarse en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley.

2. Las contralorías territoriales y la vigilancia de su

gestión fiscal. 2.1. La vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías

departamentales.El constituyente delegó en el legislador la determinación de la entidad contralora competente y la manera como debe ejercerse la vigilancia de la gestión fiscal sobre las contralorías departamentales, distritales y municipales, conforme lo prevé el artículo 274 inciso 2o[3].

En desarrollo de tal previsión, el legislador expidió la ley 330 de 1996, mediante la cual dispuso que la vigilancia de la gestión fiscal de las contralorías departamentales, “será ejercida por la Auditoria ante la Contraloría General de la República” (art. 10)[4].

La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de esta norma, sostuvo en la sentencia C-110 de marzo 25 de1998, lo siguiente:

“...Del simple texto del artículo 274 Superior, es claro que el constituyente no limitó, en manera alguna, la facultad que él mismo le dio al Congreso de la República, para fijar la manera de ejercer la vigilancia de las contralorías departamentales, distritales y municipales, razón por la cual no se entiende por qué no hubiera podido el legislador encargar dicha tarea, en el nivel departamental, al Auditor de...

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