Sentencia nº 25000-23-24-000-2001-7916-01(7916) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 28 de Noviembre de 2002
| Fecha | 28 Noviembre 2002 |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2001-7916-01(7916) |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre del dos mil dos (2002)
Radicación número: 25000-23-24-000-2001-7916-01(7916)
Actor: COMUNICACIÓN CELULAR S.A. COMCEL S.A.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Referencia: APELACIÓN INTERLOCUTORIONegada la ponencia presentada dentro de este asunto por la Consejera de Estado doctora O.I.N.B., procede la Sala a decidir el recurso de apelación impetrado por la actora contra el auto de 7 de febrero de 2002, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por medio del cual rechaza la demanda presentada por aquélla contra las resoluciones núms. 4954 de marzo 13, 12835 de junio 13, 16400 de julio 25 y 26031 de octubre 9, todas del 2000 y proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio.I.- El auto apelado
El Tribunal a quo rechazó la demanda mencionada por considerar que las resoluciones en cuestión no son actos administrativos controlables por esta jurisdicción, por haber sido proferidas en ejercicio de las atribuciones jurisdiccionales que la Ley 446 de 1998 le otorga a la Superintendencia de Industria y Comercio.
Al respecto, se apoya en sentencias de la Corte Constitucional que revisaron la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y en las conductas especiales descritas como actos de competencia desleal en la Ley 256 de 1996, de conocimiento de la Superintendencia pero en ejercicio de función jurisdiccional y no administrativa.II.- Los argumentos del recurrente
El apelante controvierte el argumento central del auto apelado señalando que el Tribunal incurre en grave error al considerar que la multa impuesta en los actos demandados hace parte de las competencias jurisdiccionales asignadas por el artículo 143 de la Ley 446 de 1998 a la Superintendencia de Industria y Comercio, y que las multas atadas al resultado favorable de las acciones que pueden promover agentes económicos en virtud de lo previsto en la Ley 256 de 1996, son penas que alcanzan el grado de actos jurisdiccionales en virtud de la asignación de dicha competencia, autorizada en el artículo 116 de la Constitución Política.
Sobre el particular, afirma que no es cierto que las multas impuestas a Comcel S.A. tengan carácter judicial, pues según la declaración de constitucionalidad condicionada de los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, dada por la Corte Constitucional en sentencia C-649 de 2001, se deben distinguir dos tipos de funciones a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio en relación con los actos constitutivos de competencia desleal, sentencia que tiene fuerza vinculante respecto de la naturaleza meramente administrativa de las funciones de la Superintendencia que culminan con la imposición de multas.
Comenta que en la misma Resolución 12835 de julio 13 de 2000, la Superintendencia de Industria y Comercio confirma su competencia administrativa (página 48) en relación con la imposición de multas, en relación con las conductas a que se refiere el Decreto 2153 de 1992.
Por todo lo anterior solicita que se admita la demanda.
III.-Trámite en segunda instancia
La Empresa de Teléfonos de Bogotá presentó sus alegaciones tendientes a que se confirme el auto apelado, bajo la consideración de que las resoluciones demandadas fueron expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio en virtud de atribuciones jurisdiccionales de los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998.
Respalda su argumento en cita parcial de las sentencias de la Corte Constitucional que se ocuparon del estudio de la Ley 446 de 1998.
IV. 1. Son demandadas en el sub lite las resoluciones proferidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, que se distinguen así:- 4954 de marzo 13 de 2000, mediante la cual declaró que el comportamiento objeto de investigación realizado por Comunicación Celular Comcel S.A. es ilegal por contravenir lo previsto en el artículo 18 de la Ley 256 de 1996; ordenó a dicha empresa la terminación definitiva de esa conducta y que se abstenga en el futuro de repetirla o de realizar actos equivalentes y le impuso una multa de $520’212.000.
Además, concedió a la Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá, S.A.E.S.P., a Orbitel y a Telecom, como afectados por la conducta establecida en los artículos 1 y 2 de dicha providencia, 15 días para solicitar ante la misma superintendencia la liquidación de los perjuicios correspondientes, en los términos del parágrafo 3° del artículo 52 de la Ley 510 de 1999.
- 12835 de junio 13 de 2000, por la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 4954 de 2000 en el sentido de confirmarla en todas sus partes.
- 16400 de julio 25 de 2000, que adicionó el artículo 1° de la Resolución Núm. 12835 en el sentido de incluir el siguiente texto: “Declárase improcedente el recurso de apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”; y
- 26031 de octubre 9 de 2000, por la cual resolvió el recurso de queja interpuesto contra la Núm. 12835, adicionada con la 16400, que no concedió el recurso de apelación.
Esas resoluciones fueron proferidas dentro del proceso que la Superintendencia de Industria y Comercio adelantó contra Comcel S.A. por denuncias de Orbitel S.A., Telecom y la Empresa de Teléfonos de Bogotá, bajo el cargo de que Comcel estaba ejecutando actos de competencia desleal al inobservar los artículos 8, 10 y 18 de la Ley 256 de 1996, consistentes en el ofrecimiento y la prestación del servicio #124, a través del cual los usuarios de Comcel S. A. podían comunicarse con cualquier parte del mundo y frente a la cual las denunciantes pidieron que como medida cautelar se ordenara la cesación provisional.
La investigación fue adelantada conforme a los lineamientos del artículo 11, numeral 1, del Decreto 2153 de 1992, bajo los siguientes cargos:
- ventaja competitiva ilícita (artículo 18 de la Ley 256 de 1996)
- actos de desviación de clientela (artículo 8° de la Ley 256 de 1996)
- actos de confusión (artículo 10 de la Ley 256 de 1996)
Sobre estas conductas se concluyó que C.S.A. actuó en contravención a lo dispuesto en los artículos 8 y 18 de la Ley 256 de 1996, pero que no desconoció el artículo 10 de dicha ley, criterio que fue acogido en las resoluciones demandadas.
Contra el acto que decidió la investigación fue interpuesto el recurso de apelación a fin de agotar la vía gubernativa, pero fue negado por la Superintendecia de Industria y Comercio aduciendo que aquél fue expedido en ejercicio de las funciones jurisdiccionales que le otorgó la Ley 446 de 1998 y que según la debida interpretación jurídica del parágrafo 3° (en realidad es inciso 3º) del artículo 148 de dicha ley, según modificación que le introdujo el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, lo correcto es concluir que contra las decisiones que profieran las Superintendencias en virtud de tal ordenamiento, no cabe recurso alguno ante las autoridades judiciales, aspecto que ya fue clarificado en sentencia C-415 de 2002 de la Corte Constitucional[2].
IV. 2. La controversia de la alzada, atendiendo los motivos de inconformidad, se centra en determinar el carácter jurídico de la decisión de imponerle a la actora la multa de $520’212.000 por haber incurrido en conducta calificada como de competencia desleal, adoptada en la primera de las resoluciones demandadas, atendida la función con base en la cual se adoptó.
Al respecto, se tiene que dicha medida es parte integrante de la primera resolución demandada y de la que la confirma en virtud del recurso de reposición, y ambas fueron proferidas en ejercicio de funciones jurisdiccionales dadas a la Superintendencia de Industria y Comercio por los artículos 143 y 144 de la Ley 446 de 1998, así:
“FUNCIONES DE COMPETENCIA DESLEAL. La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a la promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas”. “FACULTADES SOBRE COMPETENCIA DESLEAL. En las investigaciones por competencia desleal la Superintendencia de Industria y Comercio seguirá el procedimiento previsto para las infracciones al régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, y podrá adoptar las medidas cautelares contempladas en las disposiciones legales vigentes”.El carácter jurisdiccional de esas atribuciones de la Superintendencia de Industria y Comercio está determinado por tres razones fundamentales como son, la voluntad expresa del legislador, la naturaleza o materialidad de los asuntos objeto de estas atribuciones en cuanto están asignados originariamente a los jueces, y las reglas procesales a que están sujetas.
En cuanto a la voluntad del legislador, la misma Ley 446 de 1998 establece de manera expresa ese carácter jurisdiccional, si se tiene en cuenta que los artículos 143 y 144 en comento forman parte del Título I de la Parte IV de la misma, titulado “DEL EJERCICIO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES POR LAS SUPERINTENDENCIAS”, luego tales artículos consagran funciones y facultades de esa clase en cabeza de aquella entidad, en materia de competencia desleal. Además, toda la normativa de la Ley 446 de 1998 trata de la administración de justicia, esto es, de la función jurisdiccional, de suerte que la sola regulación de esas funciones y facultades de la mencionada entidad mediante dicha ley determina que las mismas tengan ese carácter jurídico y excluya cualquier otro carácter, en especial la de función administrativa.
La Corte Constitucional, en sentencia C-649 de 200, concluyó sobre el punto que el precepto constitucional que se relaciona directamente con el tema es el artículo 116, en virtud del cual “excepcionalmente la ley podrá atribuir función...
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