Sentencia nº 11001-03-27-000-2001-0216-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 9 de Diciembre de 2002
| Número de expediente | 11001-03-27-000-2001-0216-01 |
| Fecha | 09 Diciembre 2002 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Bogotá D.C., Nueve (9) de diciembre de dos mil dos (2002)
Radicación: 11001-03-27-000-2001-0216-01(12144)
Actor: L.M.A.G.
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: Acción pública de nulidad contra la Circular Externa No.101 de abril 7 de 2000 de la Superintendencia Nacional de Salud
FALLO
La ciudadana L.M.A.G., en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad parcial y suspensión provisional de la Circular Externa 101 de abril 7 de 2000 expedida por al Superintendencia Nacional de Salud.
EL ACTO ACUSADO
La demanda recae sobre los apartes que se resaltan de la Circular Externa 101 de abril 7 de 2000 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, cuyo texto es el siguiente:
“CIRCULAR EXTERNA NÚMERO 101 DE 2000
(abril 7)
Para: Representantes legales de las Entidades Promotoras de Salud, Entidades Adaptadas, Entidades de Afiliación Colectiva, Programas de EPS de las Empresas de Medicina Prepagada y Cajas de Compensación Familiar, Compañías Aseguradoras autorizadas para operar el SOAT y R.F. o Jefes de Control Interno de esas mismas entidades.
De: Superintendencia Nacional de Salud.
Asunto: Exención del Pago del Impuesto a las transacciones financieras con recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La Superintendencia Nacional de Salud en uso de sus facultades legales y en cumplimiento de las competencias que le corresponde de ejercer en materia de inspección vigilancia y control para alcanzar la eficiencia en la obtención y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud y adecuada liquidación, recaudo, giro y transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y con el fin de dar adecuado cumplimiento a lo dispuesto en el parágrafo 5 del artículo 116 de la Ley 508 de 1999, en concordancia con el artículo 6° del Decreto 2578 del 23 de diciembre de 1999, se permite impartir las siguientes instrucciones a los sujetos vigilados destinatarios de la presente Circular, teniendo en cuenta lo siguiente:
Marco legal
(...)
-
Entidades que pueden beneficiarse de la exención del impuesto a las transacciones financieras.
Las entidades vigiladas por esta Superintendencia respecto de la cual pueden aplicarse las exenciones legales al impuesto a las transacciones financieras dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y respecto de las operaciones a que se refiere el punto 2 de la presente Circular son:
-
Las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera sea su naturaleza o denominación.
-
Las Administradoras del régimen subsidiado.
-
Las Entidades Adaptadas.
-
Los programas de EPS de las entidades de Medicina Prepagada o de Cajas de Compensación constituidas para tal fin.
-
Las Aseguradoras autorizadas para operar el Seguro Obligatorio de Accidentes de Transito-SOAT
(...)
-
Operaciones financieras exentas del pago del impuesto a las transacciones financieras
La exención del impuesto a las transacciones financieras se aplicara por los sujetos a que se refiere el punto anterior, exclusivamente respecto de los recursos que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud que ingresan al Fosyga provenientes de cotizaciones, aportes estatales y primas del SOAT, recursos que deben estar plenamente identificados ante las entidades financieras que deben aplicar la exención correspondiente.
Por ende, en el régimen contributivo, las cotizaciones que recauden las entidades promotoras de salud, los programas de EPS y las entidades adaptadas por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía –Fosyga pertenecen al SGSSS y deben ser manejados en cuentas independientes del resto de sus bienes y rentas; y las operaciones financieras realizadas con recursos de las cotizaciones en salud de los afiliados, hasta la operación de giro y compensación están exentas.
Por el contrario, las transacciones financieras que se efectúen con los recursos obtenidos luego de realizado el proceso de compensación por cada una de las EPS, programas de EPS y adaptadas, no son objeto de la exención.”
(...)”
LA DEMANDA
Señala la accionante como normas violadas los artículos 12 numeral 2 del Decreto 2578 de 1999; 23 numeral 2 de la Ley 608 de 2000; 155, 156, 177, 178, 180, 182, y 185 de la Ley 100 de 1993; 3 del Acuerdo 114 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; 2°, 3°, 4° 9° 19, 21 de la Ley 60 de 1993; y 48 de la Constitución Política.
Explica el concepto de violación se así:
El artículo 12, numeral 2 del Decreto 2578 de 1999, enmarca la exención del impuesto a las transacciones financieras, en relación con todas las operaciones realizadas con recursos del Sistema de Seguridad Social de Salud, sin importar que tales operaciones las realice el Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, los entes territoriales o las entidades promotoras de salud, o cualquiera otra entidad. Sobre la exención, si bien la Superintendencia se refiere en forma correcta “respecto de los recursos que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, se excede en sus atribuciones cuando condiciona y restringe la exención a los “que ingresan al Fosyga provenientes de cotizaciones, aportes estatales y primas SOAT”, dejando por fuera los recursos que se manejan por parte de los Fondos de Salud y por las Entidades Promotoras de Salud en su relación con las instituciones prestadoras de servicios de salud.
La norma violada alude a una exención relacionada con las operaciones que se realicen con los recursos que pertenecen al Sistema de seguridad Social hasta el pago del prestador, lo cual quiere decir que la exención incluye la operación del pago al prestador de servicios, en armonía con la Ley 508 de 1999, artículo 116 parágrafo 5, declarado inconstitucional.
La Ley 608 de 2000 en sus artículos 17 y 23 sustituyó la norma declarada inconstitucional, por lo que puede entenderse que la instrucción demandada esta referida a la citada ley, y en este sentido la Superintendencia excluye de la exención otros conceptos, al disponer que “no son objeto de la exención” “las transacciones financieras que se efectúen con los recursos obtenidos luego de realizado el proceso de compensación por cada una de las EPS, programas de EPS y adaptadas”.
La Superintendencia se basa en un concepto de los Ministerios de Hacienda y Salud y se abstiene de aplicar las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo que la lleva a identificar que las Entidades Promotoras de Salud son los mimo que las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, cuando existen dos categorías claramente diferenciables, las entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud. La Superintendencia al impartir la instrucción decide incluir solo al Fondo de Solidaridad y Garantía, dejando por fuera las dos categorías mencionadas, cuyas características se señalan en el artículo 156 de la citada ley.
Para confirmar la distinción que contiene la ley, entre entidades administradoras y financiadoras y las instituciones prestadoras, conviene recordar la jurisprudencia del Consejo de Estado contenida en la sentencia del 25 de junio de 1996, Expediente 3626.
En el artículo 185 ib., se definen las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y en el artículo 178 ib., sus funciones. Con la disposición acusada se deja de lado el hecho de que tales funciones son obligatorias y que un porcentaje de la unidad de pago tiene como destinación específica el cumplimiento de tales funciones. No se trata de funciones que puedan cumplir en forma alternativa, sino imperativa y que son de la esencia del aseguramiento. La interpretación que hace la Superintendencia olvida que son de la esencia del sistema y que con su desembolso la EPS no se lucra, dado que la utilidad solo se produce una vez tales funciones se han cumplido a cabalidad.
No se trata de proteger a las Entidades Promotoras de Salud o a las entidades territoriales, se trata de entender cuales recursos están afectos a los fines del sistema y que de gravarse finalmente representarán menos recursos. Cosa diferente es que se graven las utilidades o excedentes.
La Superintendencia otorga el certificado de funcionamiento a las Entidades Promotoras de Salud, por lo que resulta contradictorio que confunda las funciones propias de prestación de servicios con las funciones que son connaturales con la actividad de administración. En la medida en que dichas funciones proceden del pago de la prestación del servicio, es claro que deben considerarse como exentas del pago del impuesto del dos por mil.
El documento que sirvió de base para la definición inicial de la Unidad de Pago por Capitación, confirma que una cosa es el porcentaje para administrar el sistema y otra es la utilidad, la cual puede resultar posible si el gasto no excede el porcentaje que allí se menciona, o si se racionalizan los gastos médicos. Lo cual permite concluir que si existe la obligación de garantizar el contenido de un Plan Obligatorio de Salud, es una contradicción sostener que una parte de la UPC que reciben las EPS, no esta subordinada a este fin.
Atendiendo al porcentaje mínimo de la UPC-S destinado a prestación de servicios de salud de que trata el artículo 3° del Acuerdo 114 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; el concepto 0643 de marzo 13 de 1998 de la Oficina Jurídica de la Dirección de Impuestos Distritales, y un análisis al contenido del artículo 42 del Acuerdo 077 del SGSSS, se concluye que al menos el 85% de los recursos de las ARS tienen una destinación específica, de donde se deduce que las operaciones que se realicen con tales recursos, deben estar excluidas del cobro del impuesto del dos por mil, incluyendo la operación de pago al prestador del servicio de salud.
Del análisis a los artículos 2°, 3°...
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