Sentencia nº 1452 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Diciembre de 2002
| Fecha | 12 Diciembre 2002 |
| Número de expediente | 1452 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE
Bogotá D. C., doce (12) de diciembre de dos mil dos ( 2002)
Radicación número: 1452
Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Referencia: BIENES INMUEBLES DE PROPIEDAD ESTATAL. Aseguramiento ante eventuales daños ocasionados por actos terroristas.El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a solicitud del señor P. General de la Nación, consulta a la Sala: :
“Teniendo en cuenta las exclusiones establecidas en las condiciones generales de las pólizas de seguros frente a eventuales daños ocasionados en ataques terroristas, ¿ Cuáles son los mecanismos a utilizar por parte de las entidades del Estado para asegurar integralmente los bienes que hacen parte del patrimonio público?
¿Cuál es el mecanismo idóneo para proteger a las entidades Estatales contra posibles demandas de responsabilidad por daños causados en ataques terroristas perpetrados contra inmuebles tomados en arrendamiento, en los cuales funcionan sedes oficiales?
Aduce el solicitante que con posterioridad a los insucesos acaecidos en la ciudad de Nueva York el año anterior y a la situación anómala de orden público del país, las compañías aseguradoras nacionales y extranjeras “han venido incluyendo dentro de sus pólizas una serie de exclusiones que dejan al descubierto los bienes públicos en ciertas eventualidades. En el caso de los seguros de corriente débil, las compañías están dejando la siguiente anotación: ‘En ningún caso quedan cubiertos por este anexo los daños permanentes materiales provenientes de tomas a poblaciones, ciudades y municipios realizadas por movimientos armados al margen de la ley ni los actos de autoridad para repelerlos”’.
Solicitado concepto a la compañía aseguradora acerca del alcance de tal reserva adujo que “‘se encuentran amparadas todas aquellas acciones terroristas aisladas, que no impliquen una acción armada masiva por parte de grupos al margen de la ley, con la cual causen graves destrozos en las poblaciones tal como sucede en las llamadas tomas a poblaciones’ (...) ‘La exclusión que nos ocupa se refiere a las definidas a nivel nacional como toma a poblaciones y es en este contexto en el cual se debe entender esta cláusula’, de lo cual se deduce que ‘en ciertas e imprecisas situaciones los bienes públicos no se encuentras cobijados por el amparo de corriente débil”’.
Así, resulta totalmente imposible obtener en el mercado de seguros una póliza cuya protección garantice la protección integral de los bienes estatales frente a la acción de grupos armados, por lo que se indaga acerca de las “medidas alternativas que pueden adoptar las entidades públicas para garantizar la protección cierta, adecuada y efectiva de los bienes de dominio público que se encuentran a su cargo”, en consideración a que la omisión en el aseguramiento de tales bienes puede generar responsabilidades de distinto orden para los servidores públicos encargados de velar por su adecuada conservación y protección y que la jurisprudencia de la Sección Tercera de ésta Corporación es reiterativa en deducir responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos derivados de actos terroristas perpetrados contra instalaciones oficiales o funcionarios públicos, caos en los cuales “el hecho del tercero” no exonera de responsabilidad.
Dada la situación actual de orden público en el país, resulta evidente el riesgo a que están expuestos los bienes de las entidades públicas por el potencial acaecimiento de atentados terroristas [1]. Por tanto, existen grandes posibilidades de que acciones de este tipo recaigan sobre elementos representativos del Estado.
Como se expresa en la consulta, a raíz del atentado acontecido el 11 de Septiembre de 2001 en Nueva York, las aseguradoras están excluyendo de sus pólizas los riesgos por actividades terroristas, debido a la dificultad de obtener de las compañías reaseguradoras respaldo para su cubrimiento, la cual se acrecienta cuando de bienes del Estado se trata, en consideración a su alta vulnerabilidad.
El artículo 1105 del Código de Comercio, respecto de la exclusión de riesgos catastróficos, dispone :
“Se entenderán igualmente excluidas del contrato de seguro las pérdidas o daños que sufran los objetos asegurados, o los demás perjuicios causados por:
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Guerra civil o internacional, motines, huelgas, movimientos subversivos o, en general, conmociones populares de cualquier clase, y
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Erupciones volcánicas, temblores de tierra o cualesquiera otras convulsiones de la naturaleza.”
Sobre el alcance del artículo anterior, la Superintendencia Bancaria ha expresado lo siguiente:
“De manera expresa, el código consagra como circunstancias no comprendidas dentro del amparo del contrato de seguro, los comúnmente llamados riesgos políticos.
Así las cosas, las conmociones populares se consideran exclusiones de carácter legal, y son reservas lógicas, en cuanto tales situaciones pueden causar daños en proporción y magnitud incontrolables en número y extensión debido a que se desbordan los canales de legalidad y el orden público reinante. Aún más, sus consecuencias no pueden preverse en toda su extensión y destruirían fácilmente todas las previsiones del asegurador y las reglas técnicas en que funda sus cálculos, toda vez que en cualquiera de dichos acontecimientos el siniestro afectará varios riesgos, por lo que el asegurador excedería considerablemente el pleno de responsabilidad determinada para sus operaciones.
Es por ello que los actos ocasionados por los grupos subversivos que puedan operar en el país, se consideran encajados dentro de las excepciones señaladas en el artículo 1105 del Código de Comercio.
No obstante lo anterior, vale la pena señalar que no se puede equiparar jurídicamente y para efectos del contrato de seguro, los actos lesivos generados por la acción de delincuentes comunes y los causados por razón de movimientos subversivos; por cuanto mientras las consecuencias o daños que producen los primeros, pueden estar amparados por el contrato de seguro, las de los segundos están excluidos. No sobra agregar, que en cada caso corresponderá a las autoridades competentes determinar si se trata de delito político o común, y que es necesario analizar la póliza que haya sido suscrita, por cuanto, aunque normalmente en una póliza de todo riesgo se excluye la subversión, sin embargo, en casos especiales, puede ser susceptible de otorgarse dicho amparo si se pacta un anexo específico que lo cubra, mediante el pago de una prima adicional”.[2]
Sin embargo, al momento de contratarse el seguro o de efectuarse reclamaciones por acaecimiento del siniestro, deberá tomarse en consideración que la Superintencia en el Concepto No. 8203 del día 2 de diciembre de 2002, en relación con la aplicación del artículo 1105 por una aseguradora para invocar la exclusión de guerra civil, respecto de situaciones amparadas por el anexo de actos mal intencionados de terceros AMIT, “en particular las relacionadas con actos terroristas ejecutados por movimientos subversivos”, hizo las siguientes importantes precisiones, que se resumen:
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El numeral 1° del artículo 1105 enlista eventos que se entienden incorporados al contrato de seguro sin necesidad de convenio expreso de las partes - art. 38 Ley 153/87 -, pero que en consideración al carácter de la norma pueden ser objeto de aseguramiento previa estipulación de los contratantes.
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“‘Un eventual conflicto de exclusiones...’ que pudiera presentarse cuando no obstante haberse otorgado la cobertura de AMIT en el clausulado general de la póliza se consagra la exclusión de guerra civil, se resuelve con el examen de las condiciones bajo las cuales el mercado asegurador expide dicho anexo y la definición del alcance de la exclusión en comento”.
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La doctrina en seguros, en relación con el alcance de la exclusión mencionada, “se inclina por desestimar la noción de guerra civil o internacional.” Se cita a E.J., quien al tratar el tema de los actos terroristas en el seguro privado, sostiene: “...categóricamente se puede afirmar que por ‘guerra’ se entiende no necesariamente una guerra formalmente declarada por un Estado, representado por su gobierno legítimo, a otro Estado o a la cabeza orgánica de un movimiento insurreccional armado de parte de la población contra ese gobierno ( caso de la ‘guerra civil o interna’ ), sino una simple situación bélica de hecho...” [3], y a J.E.O. y C.I.J., para quienes “... En el derecho de seguros la ratio legis de la exclusión de guerra no finca en consideraciones distintas a las de orden técnico y, que como se recordará, tienen que ver, principalmente, con las devastadoras consecuencias dimanantes de la materialización de un conflicto bélico de envergadura ( riesgo catastrófico ), con el...
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