Sentencia nº 11001-03-24-000-1999-5352-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 2 de Marzo de 2001
| Fecha | 02 Marzo 2001 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-1999-5352-01 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil uno (2.001)
Radicación número: 11001-03-24-000-1999-5352-01
Actor: HUMBERTO DE J.L.L.
Referencia: ACCION DE NULIDAD
I.1. La demanda
El ciudadano H.D.J.L.L., en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita de esta Corporación la declaratoria de nulidad de los siguientes artículos:
1) Del Decreto núm. 2649 de 29 de diciembre de 1993, “Por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia”, los artículos 1º; 2º; 3º; 4º, 5º; 6º; 7º, incisos 1 y 2, numerales 1, 2 y 3; 8°; 9°; 10, incisos 1°, 2°, 3°, 4°, 5° y 6°; 11; 12, inciso 1°; 13; 14; 15; 16; 17, inciso 1; 18; 19; 20; 21; 22; 23; 24; 25; 26; 27; 28; 29; 30; 31; 32; 33, en la frase, “y por el revisor fiscal, si lo hubiere”; 34; 35; 36; 37; 38; 39; 40; 41; 42; 43; 44; 45; 46; 47; 48; 49; 50; 51; 52; 53; 54; 55; 56; 57; 58; 59; 60; 61; 62; 63; 64; 65; 66; 67; 68; 69; 70; 71; 72; 73; 74; 75; 76; 78; 79; 80; 81; 82; 83; 84; 85; 86, 87; 88; 89; 90; 91; 92; 94; 95; 96; 97; 98; 99; 100; 101; 102; 103; 104; 105; 106; 107; 108; 109; 110; 111; 112; 113; 114; 115; 116; 117; 118; 119; 120; 121; 122; 126; 133; 134; 135; 136 y 138.
2) D.D.R. núm. 1446 de 8 de julio de 1994, “Por el cual se aclara el artículo 93 del Decreto 2649 de 29 de diciembre de 1993”, los artículos 1º y 2º.
3) D.D.R. núm. 2852 de 26 de diciembre de 1994, “Por el cual se modifica el artículo 77 del Decreto 2649 de diciembre 29 de 1993 y se dictan otras disposiciones”, el artículo 1º;
4) Del Decreto Reglamentario núm. 2337 de 29 de diciembre de 1995, “por el cual se adiciona el Decreto 2649 de 1993”, los artículos 1º; 2º; 3º; 4º; 5º; y 6º.
I.2. Normas violadas y concepto de la violación
El demandante considera que todas las normas demandadas, a excepción de la frase contenida en el artículo 33 “y por el revisor fiscal si lo hubiere” y del artículo 138 del Decreto 2649 de 1993, violan los artículos 6º, 113, 121, 150, numeral 10, y 189, numeral 11, de la Constitución Política; que la frase en cuestión del artículo 33 del Decreto 2649 de 1993 desconoce los artículos 37 y 38 de la Ley 222 de 1995; y que el artículo 138 ibídem vulnera los artículos 121 y 189, numeral 11, de la Constitución Política.
PRIMER CARGO: Las normas demandadas reglamentan la contabilidad en general y expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia, fundamentándose el Presidente de la República al expedirlas en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, cuando dicho artículo exige que la potestad reglamentaria se ejerza para la cumplida ejecución de las leyes, no existiendo ley alguna que establezca en forma concreta y específica las normas y principios de contabilidad generalmente aceptados en Colombia, lo cual significa que las normas demandadas no tienen apoyo legal preexistente, lo que de paso viola el principio de legalidad contenido en los artículos 6º y 121, ibídem.
La expedición de normas y principios de contabilidad generalmente aceptados en Colombia por norma reglamentaria de la Rama Ejecutiva invadió la órbita de la Rama Legislativa, pues los órganos del Estado, si bien colaboran armónicamente, también lo es que tienen funciones separadas. Dichas normas sólo podían expedirse por una ley del Congreso, en virtud de la ley comercial regulada por el Código de Comercio, al tenor del artículo 150, numeral 10, inciso 3, de la Constitución Política, para la expedición de códigos.
La violación de los artículos 6º, 121, 113, 150, numeral 10, y 189, numeral 11, de la Constitución Política, por parte de las normas demandadas, hace necesaria su desaparición del mundo jurídico porque lo perturban y aparecen como normas autónomas, aisladas e independientes, con atribución de “ley”, cuando sólo son normas viciadas de nulidad que desconocen el principio de legalidad, el principio de la diferenciación funcional de las ramas del poder público, la exclusividad del Congreso en la reforma de códigos y la atribución constitucional de la potestad reglamentaria.
De otra parte, no puede argumentarse que las normas demandadas reglamentan el artículo 6º de la Ley 43 de 1990, ya que éste menciona, en forma general y sin entrar a definirlos en detalle, los principios de contabilidad generalmente aceptados.
La Corte Constitucional en sentencia C-290 de 18 de junio de 1997, ante la demanda presentada contra el artículo 44 de la Ley 222 de 1995, definió, como cosa juzgada constitucional obligatoria, que las normas y principios de contabilidad deben establecerse por ley y no por reglamento, y que para reglamentarlos debe haber una ley preexistente que los regule en forma concreta.
SEGUNDO CARGO: La frase “y por el revisor fiscal, si lo hubiere”, contenida en el artículo 33 del Decreto 2649 de 1993 viola los artículos 37 y 38 de la Ley 222 de 1995, porque el revisor fiscal sólo dictamina sobre los estados financieros. Quien certifica sobre ellos es el representante legal y el contador público que los preparó o bajo cuya responsabilidad se prepararon. En consecuencia, la obligación exigida en la norma demandada es ilegal.
TERCER CARGO: El artículo 138 del Decreto 2649 de 1993 vulnera el principio de legalidad contenido en el artículo 121 de la Constitución Política, por cuanto no hay ley que haya establecido el “Consejo permanente para la evaluación de las normas de contabilidad” por aquél creado, violando de paso el artículo 189, numeral 11, ibídem, porque se está utilizando la potestad reglamentaria sin existir ley preexistente que reglamentar.
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ACTUACION
Mediante proveído de 6 de mayo de 1999 se admitió la demanda y se ordenó notificarla a los señores Ministros de Desarrollo Económico y de Hacienda y Crédito Público, el primero de los cuales, mediante apoderado, para defender la legalidad de los actos acusados, expresó que no es cierto que no exista ley que establezca en forma concreta y específica las normas y principios generalmente aceptados en Colombia, por cuanto el Decreto 2649 de 1993 tiene sustento legal en el artículo 6º de la Ley 43 de 1990, “Por la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de contador público y se dictan otras disposiciones”, no siendo cierto, por lo tanto, que el P. de la República desbordó la potestad reglamentaria, pues, por el contrario, estaba constitucionalmente obligado a reglamentar la citada norma y, de todas maneras, si así lo fue, no cabe tampoco la acusación de haber invadido dicha potestad.
Agrega que iguales consideraciones se predican frente a los artículos demandados de los decretos que modifican el Decreto 2649 de 1993.
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CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación es partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda, argumentando para el efecto que el artículo 6º de la Ley 43 de 1990 define los lineamientos generales que se deben observar al momento de registrar la actividad contable de las personas naturales o jurídicas, principios que requieren de una reglamentación posterior para que puedan aplicarse al proceso contable.
La potestad reglamentaria, como expresión de la función administrativa que desarrolla el Presidente de la República, debe establecer reglas objetivas de derecho que permitan un adecuado cumplimiento de las previsiones legislativas; no obstante, el ejercicio de esta facultad se encuentra condicionado a la extensión de la ley y, en tal sentido, puede ser amplia o restringida pero, en todo caso, debe recaer sobre aquellos contenidos que trasciendan los aspectos meramente descriptivos de la situación jurídica a reglamentar.
Los actos acusados no hacen otra cosa que desarrollar los principios y normas de la contabilidad generalmente aceptados en Colombia, sin que pueda pensarse que el Ejecutivo está creando disposiciones de carácter legal, pues aceptar lo contrario equivaldría a dejar inoperante el artículo 6º de la Ley 43 de 1990, desconociendo la facultad constitucional que le asiste al Ejecutivo de velar por su cumplida ejecución a través del reglamento administrativo.
De no existir la reglamentación que se cuestiona, los contadores públicos no podrían cumplir con las obligaciones establecidas en los numerales 3 y 4 del artículo 8º de la ley en cita, es decir, no podrían certificar si los registros e informaciones contables se fundamentan en los principios de contabilidad generalmente aceptados en Colombia, circunstancia que, además de generar inseguridad jurídica, obstaculiza el desarrollo adecuado de las relaciones económicas, pues ante la ausencia de reglas comunes y vinculantes no es posible tomar decisiones en materia de inversiones y crédito, evaluar o ejercer el control de los entes económicos, fundamentar la determinación de las cargas tributarias, precios y tarifas, o evaluar el beneficio o impacto social de la actividad económica.
Finalmente, debe recordarse que la existencia de las reglas cuestionadas permite o hace posible que el Estado efectúe una correcta y adecuada dirección general de la economía, tal como lo establece el artículo 334 de la Constitución Política.
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir la controversia, previas las siguientes
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1. Los actos acusados
Mediante el Decreto Núm. 2649 de diciembre 29 de 1993, “Por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia”, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le otorga el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, expidió el reglamento que versa sobre las siguientes materias:
TITULO PRIMERO...
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