Sentencia nº AC-12050 de Consejo de Estado - Sala Plena, de 20 de Marzo de 2001
| Ponente | JESÃS MARIA CARRILLO BALLESTEROS |
| Fecha de Resolución | 20 de Marzo de 2001 |
| Emisor | Sala Plena |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: JESÚS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil uno (2001)
Radicación número: AC-12050
Actor: J.A.M.
Demandado: JULIO CESAR GUERRA TULENA
Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA
Decide la Sala la solicitud de pérdida de investidura del Senador JULIO CESAR GUERRA TULENA, presentada el 24 de agosto de 2.000 por el señor J.R.A.M., en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 184 de la Constitución Política.
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LA SOLICITUD
J.R.A.M. solicitó la pérdida de investidura del Senador JULIO CÉSAR GUERRA TULENA por considerar que incurrió en las incompatibilidades consagradas en el artículo 180 numerales 1 y 2 de la Constitución Política (fls. 1 a 7).
1.1 La causa petendi
Se aduce en síntesis:
Que el señor J.C.G.T., ha sido elegido sucesivamente como Congresista durante los últimos cinco períodos constitucionales.
Que por Escritura Pública N° 327 otorgada el 8 de abril de 1986 en la Notaría Segunda de Sincelejo, el Sr. P.J.T.A. confirió poder general a J. C.G.T. y JULIO CÉSAR GUERRA TULENA para que lo representaran personalmente y a la Sociedad “PEDRO JUAN TULENA & CÍA S. en C.”, con plenas facultades dispositivas y administrativas; y que por Escritura N° 764 del 22 de junio de 1990 de la misma Notaría, el poderdante revocó el poder conferido a J.G.T., quedando como único representante el Sr. JULIO CÉSAR GUERRA TULENA.
Posteriormente se inició proceso de interdicción contra P.J.T.A. ante el Juzgado 1° Promiscuo de Familia de Sincelejo dentro del cual JULIO CÉSAR GUERRA TULENA fue designado curador provisorio. El Sr. P.J.T.A. falleció el 1º de abril de 1998 y su proceso de sucesión se abrió a solicitud de JULIO CÉSAR GUERRA T., correspondiendo su trámite al mismo juzgado que conoció la interdicción. Que no obstante la muerte del Sr. P.J.T.A., JULIO CÉSAR GUERRA TULENA siguió desempeñándose como curador y mandatario del mismo, sin que haya pedido la designación de un curador especial de bienes de la herencia yacente de P.J.T.A., ni efectuado la entrega de bienes a ninguno de los herederos.
Que con ocasión del desempeño de los “cargos” como mandatario general y como curador provisorio, cobró honorarios por sus gestiones, según consta en el Acta del 20 de abril de 1998, por $74’211.150, los cuales se canceló retirando de las cuentas bancarias $50’000.000 y, para el pago del saldo restante, de $24’211.150, ejerció el derecho de retención sobre un vehículo de propiedad de la masa herencial. Y, como C., el día 15 de mayo de 2000 presentó, por medio de apoderado, el inventario y avalúo de los bienes sucesorales incluyendo como pasivo la suma de $60’000.000 por concepto de honorarios causados con ocasión del ejercicio de la curaduría.
1.2 Las causales invocadas
Afirmó el solicitante que el Senador JULIO CESAR GUERRA TULENA incurrió en las prohibiciones establecidas en el art. 180, nums. 1 y 2 de la C.P., según las cuales los congresistas no podrán desempeñar cargo o empleo público o privado ni gestionar, en nombre propio o ajeno asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. Y que durante los dos últimos períodos ha ejercido conductas constitutivas de la causal de incompatibilidad.
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RESPUESTA A LA SOLICITUD
Mediante apoderado, se opuso a las pretensiones y contraargumentó, en su orden, respecto de las incompatibilidades, de la curaduría y de la gestión y representación ante órganos oficiales.
En cuanto a las incompatibilidades estimó que no deben entenderse hasta el punto de afectar la capacidad civil de obrar de las personas ni limitar el ejercicio de sus derechos fundamentales y que en todo caso su interpretación no puede ser analógica, extensiva o ambigua. Considera que por las causales invocadas (art. 180, nums. 1 y 2 C.P.) resulta necesario establecer el real alcance de las expresiones “cargo o empleo”. Enfatiza que el empleo de naturaleza privada implica un contrato con todos sus elementos constitutivos y que el empleo público debe tener sus funciones establecidas en la ley y que el vínculo jurídico laboral puede ser legal y reglamentario o contractual.
Finalmente insistió en que la incompatibilidad tiende a evitar que el congresista se sustraigan a los deberes como servidor público y que no se confunda en él el interés público y el privado.
Respecto de la curaduría, consideró que fue legítima y no constituye empleo público sino obligación de carácter moral y civil derivada del parentesco, propia de la institución familiar que impone la necesidad de auxiliar, socorrer y colaborar a los parientes que como en caso de demencia, requieran de un representante que vele por ellos y sus bienes, y que sustraerse de tal deber constituye causal de indignidad moral y aflicción familiar.
Agregó que la institución de la curaduría no genera relaciones laborales sino cargas para quienes las ejecutan y que la ley prevé una remuneración; y su discernimiento y aceptación no están prohibidas a los congresistas.
Frente a la gestión y representación ante órganos oficiales, consideró que no se configura la causal si el Congresista en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos simplemente efectúa diligencias en procura del cumplimiento de sus deberes legales, o de la exigencia de derechos administrativos, concedidos por igual y en abstracto a toda la comunidad. Indica que denunciar la comisión de delitos, ejercer el derecho de petición, presentar declaraciones tributarias, son actos que no violan el art. 180, num. 2 de la C.P., y que la enumeración del artículo 283 de la ley 5ª de 1992 no es taxativa.
Destacó que la celebración de contratos privados no está prohibida constitucional ni legalmente a los congresistas, y que asegurar lo contrario equivaldría a la imposición de la “Capitis Diminutio” consistente en la limitación de su capacidad jurídica. Dice finalmente que el mandato no supone el ejercicio de un cargo o empleo y que se regula de conformidad con los artículos 2142 y 2157 del Código Civil.
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LA AUDIENCIA PUBLICA
El día 3 de octubre de 2000 se celebró la audiencia de ley con asistencia de las partes interesadas, sus apoderados y el representante del Ministerio Público.
3.1 La intervención de la Parte Actora. En su orden intervinieron el solicitante y su apoderado.
El primero, dijo no asistirle afán retaliatorio y que aún contra su seguridad personal y familiar actúa como ciudadano para denunciar la transgresión de la ley, y agregó que su acusado ejerció presiones para ser designado curador provisorio del señor P.J.T.A. con ocasión de los hechos ya relatados, ante la renuncia de la señora H.F. al cargo de curadora provisoria y que su designación, lo fue, atendiendo su carácter de apoderado general del interdicto y con base en el concepto favorable rendido por el Agente del Ministerio Público.
Manifestó que de conformidad con el artículo 428 del C.C. las tutelas o curadurías son cargos y que los argumentos semánticos de la respuesta no resultan válidos porque “donde el legislador no distingue no le es dable al intérprete hacerlo”. Concluyó que si la curaduría es un cargo público por provenir de designación judicial y si además fue remunerada, el hecho se corresponde a la causal invocada.
En relación al ejercicio de cargo privado, manifestó que durante la práctica de la diligencia de embargo y secuestro de la conocida camioneta HILUX de propiedad de P.J.T.A., el demandado presentó oposición, habiendo obtenido solución favorable a sus intereses.
Afirmó que el Mandato constituye cargo porque implica responsabilidades para el mandatario las cuales son más estrictas cuando es remunerado pues supone dedicación permanente al cuidado de los asuntos del mandante; e indicó que la sola existencia del mandato hace presumir su ejercicio sin que sea necesario aportar prueba alguna en ese sentido.
Sostuvo que durante el actual período legislativo, el senador J.C.G.T. ejerció simultáneamente el cargo de curador, contrariando con ello el artículo 180 de la C.P., ya que por lo demás accedió a dicho cargo litigando en la causa y que adicionalmente no se excusó de aceptar la curaduría por encontrarse desempeñando un cargo público.
El apoderado del solicitante en apoyo de su pretensión expuso que el objeto de los numerales 1º y 2º del artículo 180 de la C. P. es evitar situaciones que impliquen la simultaneidad en el desempeño de la función e impedir que coexistan actividades públicas y particulares, impidiendo así cualquier daño al interés público.
Alega que no existe excepción de orden constitucional y legal que faculte para el ejercicio de la curaduría y que las excepciones contenidas en la Ley 5ª. de 1992 no la incluyen. Que no puede concluirse la existencia de la excepción para el ejercicio de una curaduría, y que en caso de proceder, debería ser gratuita.
3.2 Intervención del Ministerio Público. Solicitó la denegación de las súplicas de la demanda, y de entrada analizó el tema de la legitimación para actuar y el de la naturaleza de la acción pública, razón por la cual no puede ser objeto de transacción, negociación o conciliación.
Analizó luego las causales invocadas por el demandante, en su orden. Al referirse a la causal del art. 180, num. 1º de la C.P. se remitió a la doctrina del Consejo de Estado según la cual existen dos elementos indispensables para diferenciar el cargo o empleo público o privado.
En cuanto a la segunda causal estimó que ésta fue concebida con el objeto de que la investidura de congresista no sea utilizada ante las personas encargadas de manejar los asuntos públicos, dado que la condición de tal implica especial capacidad de influencia sobre quienes deciden los destinos públicos o manejan dineros del Estado.
Pasó luego el Ministerio Público al análisis de las conductas imputadas al senador...
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