Sentencia nº 1361 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 6 de Septiembre de 2001
| Número de expediente | 1361 |
| Fecha | 06 Septiembre 2001 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: CÉSAR HOYOS SALAZAR
Bogotá D.C. seis (6) de septiembre de dos mil uno (2001).Radicación número: 1361
Actor: MINISTRO DEL INTERIOR
Referencia: REGIONES ADMINISTRATIVAS Y DE PLANIFICACIÓN Constitución por dos o más departamentos. ¿ Se necesita la ley orgánica de ordenamiento territorial ?.El señor Ministro del Interior, doctor A.E.V., formula a la Sala la siguiente consulta:
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Puede adelantarse el proceso y la consecuente creación de las Regiones Administrativas y de Planificación, sin que se haya expedido la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial ?
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Mediante qué acto administrativo se conformaría válidamente la Región Administrativa y de Planificación ?
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En el evento de que no sea necesaria la expedición de la ley orgánica de ordenamiento territorial, cuáles serían las funciones de las Regiones Administrativas y de Planificación y así mismo, se podrían estipular estas funciones en el acto administrativo por el cual se constituyen ?
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Si por el contrario, se requiere la existencia de la ley orgánica de ordenamiento territorial, es viable que dos o más Departamentos se constituyan mediante acto administrativo en Región Administrativa y de Planificación o en su defecto los Departamentos interesados podrían optar por la asociación de Departamentos a que se refiere el artículo 25 de la Ley 617 de 2000, caso en el cual sería pertinente aplicar por analogía la Ley 136 de 1994, sobre asociación de municipios en cuanto al procedimiento para su conformación y funcionamiento ?
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Es necesaria la aprobación de facultades especialmente conferidas al Gobernador para la constitución de las Regiones Administrativas y de Planificación y para la Asociación de Departamentos, o se puede contemplar dentro de las atribuciones asignadas por la Constitución en el artículo 305 numeral 2 ?
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Las leyes orgánicas.
1.1.1 Su origen. La Constitución de 1886, en su artículo 210 que correspondía al 89 del acto legislativo número 1 de 1945, estatuía: "El Congreso establecerá las rentas nacionales y fijará los gastos de la administración. En cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley respectiva, se expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones..." ¿Es diferente la ley del presupuesto de rentas y apropiaciones de la "ley respectiva" a la cual aquella debe sujetarse en su expedición?
El doctor A.L.C., en calidad de Ministro de Gobierno, explicó en la Radiodifusora Nacional, el sábado 3 de junio de 1944, el proyecto de reforma constitucional que el gobierno presentaría al Congreso de la República el 20 de Julio de dicho año, el cual buscaba, entre otros asuntos, establecer una distinción entre leyes orgánicas y comunes. Al respecto dijo:
"Al Congreso le corresponde hacer las leyes. En una República democrática nada puede hacerse sin una ley. Pero ¿son todas las leyes iguales, de la misma categoría? No. La Constitución distingue entre ellas. Para algunas, excepcionalmente, establece requisitos especiales. Unas son para que las cumplan todos los ciudadanos, pero hay otras que no afectan sino a un cuerpo determinado de personas. El Congreso, por ejemplo, da leyes para que las cumplan los legisladores, y solo ellos. Fija normas para expedir ciertas leyes. Se traza a sí mismo derroteros, límites, pautas. Tienen estas leyes, notoriamente, una categoría superior. Pero no están defendidas ni garantizadas. Si el mismo Congreso que se ha trazado esos derroteros, esos límites, los atropella, no pasa nada. Hay otras leyes que son como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución. Hay, pues, evidentemente, leyes orgánicas o normativas, y leyes comunes. Pero en la Constitución sólo hay leyes de una clase. Y el legislador puede ir deshaciendo su propio trabajo, sin ninguna valla. El legislador, por ejemplo, dice cómo se ha de elaborar el presupuesto. Pero si en el momento de elaborarlo encuentra un tropiezo, agrega un artículo al propio presupuesto, modificando una ley normativa. El legislador dice sabiamente que ha de haber una prelación determinada de gastos, o un plan de inversiones. Pero surge un gasto ocasional que no cabe dentro del programa, y al dictar la ley, deroga la sabia norma ordenadora.
El Gobierno propondrá la distinción entre unas leyes y otras. El Congreso, por medio de leyes orgánicas, ejercerá ciertas atribuciones, como interpretar, reformar y derogar leyes orgánicas preexistentes; como modificar la división general del territorio; como regular el servicio público, la carrera administrativa, la judicial, la militar; como dictar las normas para elaborar el presupuesto; como expedir los códigos en los ramos Civil, Penal, M., F., Administrativo, Electoral y de Policía, o reformar sus disposiciones; como fijar los planes y programas a que deba someterse el fomento de la economía nacional y los grandes planes y programas de las obras públicas; como dictar los propios reglamentos del Congreso y de cada Cámara, que han de ser estables y revisados por la una y la otra, para que sean armónicos. Y por leyes comunes el Congreso ejercería todas sus demás atribuciones. La ley orgánica tendría su origen, invariablemente en una comisión o en el Gobierno. Y para su aprobación se exigiría el voto favorable de la mayoría absoluta de los individuos de cada Cámara. La ley común podría, en cambio, ser presentada por cualquier miembro de la Cámara respectiva, o por los ministros, o por la Comisión. Para su aprobación bastaría el voto de la mayoría absoluta de los asistentes a cada Cámara".[1]
El profesor A.C.L., en su obra "Lecciones de derecho constitucional"[2] dice que algunos expositores dividen las leyes en especiales y ordinarias, según el diferente trámite a que están sometidas. Las primeras son aquellas cuyos proyectos requieren “adopción”, procedimiento que consistía en ser aprobado inicialmente el proyecto en su conjunto, sin ser examinado artículo por artículo, esto es, la manifestación que se hacía en las comisiones de ambas cámaras sobre la oportunidad de legislar en relación con la materia del proyecto. Y concluye que “no es el trámite el que señala la condición de especial de una ley con relación a otra, sino la necesidad de que alguna tenga que conformarse con norma legislativa, para obtener su exequibilidad”. Luego, al referirse a la ley orgánica del presupuesto, señala que es facultad del Congreso la determinación de las reglas a las cuales el mismo Congreso debe ceñirse.
Lo reseñado atrás permite concluir que no obstante haber sido sugerida la denominación "leyes orgánicas” o “leyes normativas", ninguna de estas expresiones quedó consignada en la norma constitucional, pero sí su significado y alcance. Tiempo después, el artículo 69 del acto legislativo número 1 de 1968, cambió la expresión "ley respectiva" del citado artículo 89 del acto legislativo número 1 de 1945 por la de "ley normativa", y con fundamento en dicha norma constitucional se expidió la ley 38 de 1989 con el título de "Normativa del Presupuesto General de la Nación", y esta ley en su artículo 1º expresa que ella constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el inciso 1º del artículo 210 de la Constitución Política de 1886.
Aunque algunos autores franceses reseñan sin mayor detenimiento la existencia de leyes orgánicas durante la III y IV Repúblicas francesas, fue en la Constitución de la V República de 1958 donde se introdujo el concepto de "leyes orgánicas". Ésta entendió por tales aquellas a las que la Constitución confiere ese carácter (artículo 46); tienen como propósito regular 17 materias específicas señaladas en 16 artículos de la Constitución, y están sometidas a un procedimiento especial de aprobación : el proyecto o la proposición de ley no se somete a la deliberación y al voto de la primera asamblea convocada sino a la expiración de un plazo de quince días después de su depósito; dicho proyecto o proposición es examinado sucesivamente en las dos asambleas del parlamento con miras a la adopción de un texto idéntico, si no hay acuerdo entre las dos asambleas, el texto no puede ser adoptado por la Asamblea Nacional en última lectura sino con la mayoría absoluta de sus miembros, y la ley no puede ser promulgada sino después de la declaración por el Consejo Constitucional de su conformidad con la Constitución.
También la Constitución Española de 1978 incluye la categoría de leyes orgánicas, como aquellas “relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución” (art. 81). La aprobación de proyectos de ley orgánica no se podrá delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes (art. 75.3) y su aprobación, modificación o derogación exigirá la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (éste con el Senado conforman las Cortes Generales), en una votación final sobre el conjunto del proyecto, lo cual busca darle estabilidad a este tipo de leyes[3] en la medida en que no haya un partido o movimiento que tenga tal mayoría[4].
La Constitución Política de Colombia expedida en 1991 introdujo en el género de las leyes una distinción que da lugar a tres especies de leyes : ordinarias, estatutarias y orgánicas. Las dos últimas se emplean para regular las materias determinadas en los artículos 151 y 152, y se adoptan mediante un procedimiento especial. Dentro de las leyes ordinarias, la jurisprudencia y la doctrina han distinguido, entre otras, las leyes marco y las aprobatorias de tratados internacionales.
La "ley estatutaria" es una especie creada por el constituyente colombiano, inspirada, de una parte, en la concepción de ley orgánica o normativa expuesta por el presidente L.C. y de la otra, en las...
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