Sentencia nº 1373 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Septiembre de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 52578130

Sentencia nº 1373 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Septiembre de 2001

Fecha14 Septiembre 2001
Número de expediente1373
EmisorSECCIÓN TERCERA
MateriaDerecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADOSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: RICARDO HERNANDO MONROY CHURCH

Bogotá, D.C., septiembre 14 de 2001

Radicación número: 1373

Actor: MINISTRO DE JUSTICIA

Referencia: CONTRATACIÓN ESTATAL. Selección del contratista y criterios de evaluación.El señor Ministro de Justicia y del Derecho consulta a la Sala sobre algunos aspectos relacionados con el procedimiento de selección y factores de evaluación en los contratos estatales, y para el efecto formula los siguientes interrogantes:

“Primero.- Puede un organismo o entidad administrativa impedir que sus contratos se acumulen en cabeza de un solo contratista (persona natural, jurídica, unión temporal o consorcio), no obstante su capacidad individual o asociada de contratación, buscando así desarrollar el fin general estatal de la prosperidad ciudadana, que es igualmente fin específico de la contratación estatal ( C.P. art. 2°.), la efectividad de los derechos e intereses de los administrados ( Ley 80 de 1993, Arts. 3°; 5°, num. 8° y 25, num. 3°.) y el ajuste de la conducta del Estado a la ética y a la justicia (Ley 80 de 1993, art. 26 num. 4°.)?

Para lograr dicho objetivo, puede establecerse como factor de evaluación de propuestas la razonabilidad de la vinculación contractual, entendida como un límite al acaparamiento, disminuyendo puntaje a partir de un cierto número de contratos de similar objeto y/o valor, que el proponente haya celebrado con la entidad?

Segundo

Puede tenerse como factor de evaluación de propuestas el conocimiento del medio regional en el que vaya a ejecutarse la obra a contratar, presumiéndolo y graduándolo a partir de la antigüedad del domicilio o residencia en el mismo por parte de los proponentes?

Tercero

Sin perjuicio de la responsabilidad en que incurren los contratistas por haber suministrado información falsa ( Ley 80/93 art. 7°) (sic), puede establecerse como factor de evaluación la veracidad de la información suministrada a la entidad en contrataciones anteriores?”

La Sala considera:

La gestión contractual de la administración pública regulada actualmente por la ley 80 de 1993[1],-como actividad pública está al servicio del interés general y afecta a los fines esenciales del Estado (arts. y de la C.P., art. 3º ley 80/93)-, debe cumplirse con sujeción a los principios de transparencia, economía y responsabilidad, y a los postulados de la función administrativa señalados en el artículo 209 de la Constitución Política, como son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, y con aplicación de las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo (art. 23).

En desarrollo del principio de transparencia, la selección del contratista, por norma general, siempre debe efectuarse por medio de licitación o concurso públicos, conforme lo ordena el numeral 1º del artículo 24 de la citada ley, excepto los casos de contratación directa, taxativamente señalados en la misma norma.

El objeto de este principio es garantizar la imparcialidad, la igualdad de oportunidades en la celebración de contratos con las entidades estatales y la selección objetiva del contratista, tanto en la precedida de licitación o concurso, como en la contratación directa.

Selección Objetiva de los contratistas del Estado

El principio de transparencia , al que debe sujetarse la contratación estatal, encuentra concreción en las reglas para la escogencia objetiva del contratista, tal como se puso de presente en el trámite legislativo del estatuto de contratación[2], y que se expresa en el artículo 29 de la ley 80 del siguiente tenor:

“Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.

Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazos, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, sólo alguno de ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido (...)” (Destaca la Sala)

La Corte Constitucional al resolver la constitucionalidad parcial de los artículos 24, 25, 28 y 29 de la ley 80 por violación al principio de igualdad de oportunidades, expresó:

“La Corte aprecia que la manera como la Ley 80 regula la forma de presentación y evaluación de las propuestas de los oferentes, es especialmente exigente para garantizar un procedimiento objetivo y transparente, cerrando el paso a cualquier consideración discriminatoria que puedan llevar a cabo las autoridades. En efecto, el Estatuto de Contratación Administrativa está estructurado con base en ciertos principios generales cuales son el de transparencia, el de economía y el de responsabilidad, enumerados en los artículos 24, 25, 26 y 27 de la Ley, que están concebidos como una garantía tanto del derecho a la igualdad de los oferentes, como del cabal cumplimiento de los fines estatales que deben perseguir las autoridades (...)

En virtud del mencionado principio de transparencia, el artículo 24, ahora bajo examen, entre otros requerimientos exige que en los pliegos de condiciones o términos de referencia se indiquen los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección, y se definan reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso (...)”[3] (negrillas no son del texto)

Y en la misma sentencia, al referirse al artículo 29, dice que “pone de manifiesto el interés del legislador en que el proceso de selección del contratista sea ajeno a cualquier consideración subjetiva o discriminatoria. Intención que resulta también explícita cuando se leen los antecedentes legislativos de la Ley 80 (...)”. (Destaca la Sala)

Ha sido preocupación constante del legislador en materia de contratación propender que se cumpla a cabalidad el proceso de selección objetiva de los contratistas del Estado, para garantizar el buen ejercicio de la función pública con el fin de proteger el interés general, y por ello, a pesar de que el estatuto de contratación vigente no se adentra en detalles -a diferencia de los estatutos que le precedieron-, se ocupó de dicho aspecto en varias de sus normas, dejando clara su intención de establecer reglas y principios que impidan el incumplimiento del deber de selección objetiva, y por ello en el artículo 28 consigna la forma de interpretación de las reglas contractuales. Expresa la citada disposición:

“En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos”.

Afirmó la Corte Constitucional a propósito de las normas citadas:

“De este modo se garantiza que la entidad que va a contratar seleccione a los proponentes que cumplan los requisitos mínimos y objetivos necesarios para participar en la licitación, y que entre ellos evalúe las propuestas, de acuerdo con los criterios de selección prefijados, todo ello con el fin de escoger a aquel contratista que con su oferta ofrezca las mejores garantías al interés general que debe tutelar la administración”[4].

De lo expuesto, resulta que la obligatoriedad del procedimiento licitatorio con aplicación del deber de selección objetiva en la forma descrita, también de obligatoria observancia en la contratación directa, evita que la administración adjudique para favorecer a una persona o a un grupo determinado de personas en quienes se concentraría la contratación estatal, quebrando el principio de igualdad y de imparcialidad, y de otro lado, impide la figura del

fraccionamiento de contratos, lográndose así la pretensión de la ley en esta materia, cual es garantizar el interés general.

Criterios de EvaluaciónEl anterior estatuto de contratación (decreto ley 222 de 1983)...

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