Sentencia nº 11001-03-24-000-2000-6345-01(6345) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 8 de Noviembre de 2001
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2000-6345-01(6345) |
| Fecha | 08 Noviembre 2001 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil uno (2001)
Radicación número:11001-03-24-000-2000-6345-01(6345)
Actor: G.A.O.B.
Referencia: ACCION DE NULIDADSe decide sobre las pretensiones formuladas por el ciudadano G.A.O.B. en acción de nulidad, contra los numerales 9 y 10 del artículo 6 del Decreto 101 de 2 de febrero de 2000 «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones».
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EL ACTO ACUSADO
De acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 43882 del lunes 7 de febrero de 2000, su texto es el siguiente:
(2 FEB. 2000)
“Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones”
“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, de la consagrada en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, desarrollada en los artículos 37 de la Ley 105 de 1993 y 54 de la Ley 489 de 1998,
…
ARTÍCULO 6º. FUNCIONES DEL MINISTRO. El Ministro de Transporte cumplirá, además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:
…
9. Establecer los sitios y las tarifas de peajes que deben cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación.
10. Emitir, en su calidad de suprema autoridad del Sector Transporte y del Sistema Nacional de Transporte, concepto vinculante previo al establecimiento de los peajes que deban cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos y municipios, con el fin de asegurar la adecuada operación de la infraestructura de transporte.
…
.2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El actor formula los siguientes cargos:
• Violación del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, pues las facultades que los artículos 37 de la Ley 105 de 1993 y 54 de la Ley 489 de 1998 confirieron al Presidente de la República se limitaban a reorganizar la función pública y no a modificar las leyes de transporte.
El Decreto adolece de falsa motivación, pues so pretexto de «modificar la estructura de los Ministerios» adiciona las funciones del Ministerio de Transporte y reforma el procedimiento para crear peajes, al someterlo al «concepto vinculante previo» del Ministro de esa Cartera.
• Violación del artículo 338 de la C.P. pues el «concepto vinculante previo» del Ministro de Transporte que la norma exige para el establecimiento de los peajes, desconoce la autonomía impositiva de los Concejos Municipales, y en particular la del Concejo del Distrito Capital.
Luego de analizar las características de las leyes orgánicas y estatutarias, el Estado Social de Derecho, la descentralización, la autonomía de las personas de derecho público y el régimen especial del Distrito Capital, concluye que al expedir las normas acusadas el P. desconoció la autonomía impositiva de las Corporaciones Públicas de origen popular al someter el establecimiento de peajes al «visto bueno vinculante» del Ministro de Transporte.
• Violación de los artículos 12- 3 y 159 del Decreto Ley 1421 de 1993, «Estatuto Orgánico de Bogotá>> a cuyo tenor la creación de peajes en las vías existentes dentro del Distrito Capital es facultad privativa del C.D., cuya autonomía impositiva goza de protección constitucional.
• Violación de los artículos 150 numerales 12 y 23, 189-11, 208 incisos 1 y 2, 287 numerales 2 y 3, 294, 311, 313-4, y 315 numerales 1 y 5 de la Constitución, cuyo concepto no expone.
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COADYUVANCIA.
El ciudadano H. ROJAS NIÑO intervino como coadyuvante e interpuso recurso de reposición contra el auto de 6 de julio de 2000, mediante el cual la Sala admitió la demanda y negó la suspensión provisional. El recurrente particulariza su análisis a la ciudad de Bogotá, estima que el acto acusado, en cuanto condiciona el establecimiento de peajes al concepto vinculante previo del Ministro del Transporte, se contrapone en forma flagrante a las siguientes normas:
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1. 1. Al artículo 189-16 de la Constitución Política, que faculta al Presidente de la República solamente para modificar la estructura de los ministerios con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
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1. 2. Al artículo 338 ídem, que asigna al Congreso, a las Asambleas y a los Concejos la potestad de imponer contribuciones fiscales y parafiscales, y faculta a la ley, a las ordenanzas y a los acuerdos para “permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen”; pero reserva a las mismas leyes, ordenanzas y acuerdos la facultad de fijar el sistema y método para definir tales costos y beneficios y la forma de hacer su reparto.
El recurrente aduce que por ser el Peaje “una contribución destinada al mejoramiento de las vías”, su establecimiento compete al Concejo y no puede ser condicionado al concepto del Ministro del Transporte.
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1. 3. El artículo 287, que reconoce autonomía a los entes territoriales y, en virtud de ella, sus derechos a ejercer las competencias que les correspondan (numeral 2) y a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (numeral 3). Cita igualmente el artículo 294, que veda a la ley conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de los entes territoriales, o imponer recargos sobre los mismos, salvo el caso del artículo 317 de la Carta.
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1. 4. Invoca también el artículo 311, que erige al municipio en entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, y le asigna la prestación de los servicios que determine la ley, lo mismo que la construcción de las obras que demande el progreso local. El artículo 313-4, que confía al Concejo la aprobación de los tributos y gastos locales, en concordancia con el artículo 315, que ordena al Alcalde hacer cumplir la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos del Concejo (numeral 1) y, además, le asigna la competencia para presentar los proyectos sobre planes de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto de rentas y gastos, y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio (numeral 5).
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2. Señala el coadyuvante que el Concejo es la suprema autoridad del Distrito Capital según lo dispuesto en el Decreto 1421 de 1993, en cuyo artículo 12 se relacionan “sus atribuciones específicas”. Precisa que en el artículo 159 ídem se facultó al Concejo Distrital para establecer, dentro de los límites del Distrito, peajes en las vías de acceso a la ciudad o en las nuevas vías circunvalares y de alta velocidad. Sostiene, respecto de Bogotá, que “la facultad para establecer peajes … entró a formar parte del núcleo irreductible de su autonomía, consagrada genéricamente para las entidades territoriales en los artículos 1º y 287 de la Carta Política y constitucionalmente garantizada en el artículo 362 (inciso segundo) superior, conforme al cual ‘Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.”
De lo expuesto concluye que el acto acusado viola flagrantemente el artículo 362 de la Constitución en cuanto, bajo la modalidad de un concepto vinculante previo, “obliga a las autoridades del Distrito Capital a compartir con la Nación una competencia que es exclusivamente suya”.
También plantea el recurrente que el Distrito Capital, como dueño de sus vías, así urbanas como suburbanas, tiene todas las responsabilidades y atribuciones para administrarlas, conservarlas y disponer de las mismas. Que “el peaje es entonces un instrumento administrativo de naturaleza fiscal con que cuenta el Distrito Capital, como dueño de las vías, para garantizar su conservación, y para afianzar la financiación de futuras ampliaciones y mejoras de su infraestructura vial”. Y que, no por otro motivo la Ley 105 se limitó -dice el recurrente- al establecimiento, por parte de la Nación, de “peajes, tarifas y tasas sobre la infraestructura nacional de transporte” y se abstuvo de regular lo concerniente a las entidades territoriales. De todo lo cual concluye que una ley especial como el artículo 159 del Decreto 1421 de 1993 -calificado por el recurrente como ley estatutaria- “no puede ser modificada por...
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