Sentencia nº 11001-03-28-000-2001-0043-01(2592) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 30 de Noviembre de 2001
| Número de expediente | 11001-03-28-000-2001-0043-01(2592) |
| Fecha | 30 Noviembre 2001 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo,Derecho Constitucional |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil uno (2001).
Radicación número: 11001-03-28-000-2001-0043-01(2592)
Actor: G.P.R.
Demandado: “RESOLUCIÓN NÚMERO 23 DE 1996
Electoral
Procede la S. a dictar la sentencia correspondiente al proceso número 2592 promovido por el S.G.P. RAMOS mediante demanda presentada en ejercicio de la acción pública de nulidad.
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- LA DEMANDA
A.- PRETENSIÓN
El Señor G.P.R., actuando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad, pretende que esta S. declare la nulidad de algunos apartes de la Resolución número 23 de 1996, expedida por el Consejo Nacional Electoral, “por la cual reglamenta la realización y divulgación de encuestas de opinión política y de carácter electoral”.
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EL ACTO ACUSADO
A continuación se transcribe la totalidad de los artículos parcialmente demandados y se resaltan los apartes impugnados.
(marzo 7)
Por la cual se reglamenta la realización y divulgación de encuestas de opinión política y de carácter electoral
El Consejo Nacional Electoral, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente de las otorgadas por los artículos 265 de la Constitución Política, 30 inciso 3º, 39 de la Ley 130 de 1994 y la Resolución número 134 de diciembre 6 de 1995 y, CONSIDERANDO:
Que el Consejo Nacional Electoral debe velar por el estricto cumplimiento de las normas sobre sondeos y encuestas de opinión pública y de carácter electoral.
Que el Consejo Nacional Electoral debe ejercer especial vigilancia sobre las entidades o personas que realicen profesionalmente esta actividad, cuando se trate exclusivamente de encuestas sobre partidos políticos, movimientos, candidatos o grado de apoyo a los mismos, para que induzcan una respuesta determinada, o que el resultado global de las mismas pretenda alterar artificialmente la realidad circundante. RESUELVE:
Artículo 1º. Libertad de publicación. La publicación de los resultados de encuestas y sondeos sobre preferencias políticas y de carácter preelectoral y electoral son libres, pero deberán someterse a los principios constitucionales, a las disposiciones legales vigentes y a las normas que dicte el Consejo Nacional Electoral sobre la materia.
Artículo 2º. Encuestas y sondeos sobre opinión política. Son las que están dirigidas, en cualquier época a auscultar la opinión de los ciudadanos acerca de temas de carácter político relacionados con partidos, movimientos, candidatos o grado de apoyo a los mismos; con programas, acciones y orientaciones gubernamentales, regímenes y sistemas políticos, o con el grado de popularidad de personas que desempeñan funciones públicas o que fueron elegidos popularmente.
Artículo 3º- Encuestas y sondeos sobre opinión electoral. Son los que están dirigidas, en época preelectoral o electoral a auscultar las tendencias del electorado sobre los candidatos para la elección de cuerpos colegiados, P. y Vicepresidente, Gobernadores y Alcaldes, y a obtener información que puede incidir directa o indirectamente en la opinión pública, al mostrar el grado de apoyo ciudadano a los candidatos o prever el resultado de la elección.
Artículo 4º- Requisitos mínimos que debe contener toda publicación de encuestas y sondeos. Todas las encuestas y sondeos de opinión de carácter electoral, al ser publicados o difundidos tendrán que serlo en su totalidad y deberán indicar expresamente la persona natural o jurídica que los realizó o los encomendó, la fuente de su financiación, el tipo (procedimiento utilizado para seleccionar las unidades muestrales) y tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, las preguntas concretas que se formularon, los candidatos por quienes se indagó, el área (universo geográfico y universo de población), la técnica de recolección de datos utilizada (persona a persona, telefónica o por correo) y la fecha o período de tiempo en que se realizaron (fecha del trabajo de campo) y el margen de error calculado.
P..- Queda prohibida la divulgación de sondeos sobre preferencias políticas o electorales, que realicen directamente los medios de comunicación, sin el cumplimiento de los requisitos señalados en el presente artículo.
Las encuestas o sondeos de opinión, que se realicen en cualquier época, sobre simpatías políticas, grado de popularidad, o nivel de aceptación de personas que desempeñen funciones públicas o fueron elegidas popularmente o de hechos e trascendencia política, deberán acogerse a lo dispuesto en la presente resolución.
(...)
Artículo 12º. De los mecanismos de vigilancia y control de la publicación de encuestas. Para el cumplimiento de las encuestas de opinión política, el Consejo Nacional Electoral, oficiosamente, por información recibida de los Ministerios de Gobierno o Comunicaciones o a solicitud de cualquier persona, procederá a constatar el cumplimiento de lo ordenado en la presente Resolución, para lo cual podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia, ordenar y practicar pruebas, revisar libros y documentos públicos y privados e inspeccionar la contabilidad de las personas naturales o jurídicas financiadoras, de quienes realicen encuestas y sondeos sobre preferencias políticas y electorales, y de los medios de comunicación que las divulguen y exigir copia de documentos tributarios sin que pueda oponérsele reserva alguna, en concordancia con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 130 de 1994 y la Resolución No. 134 de diciembre 6 de 1995
(...)”[1]
C.- DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
La demanda contra los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 12 (todos parcialmente) de la Resolución número 23 de 1996, la sustenta con los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:
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El aparte impugnado del artículo 1º de la Resolución 23 de 1996 es contrario, de un lado, a los artículos 265 de la Constitución y 30 de la Ley 130 de 1994, puesto que el Consejo Nacional Electoral tiene la función de vigilar el cumplimiento de las normas sobre publicidad y encuestas de opinión, de acuerdo con la Constitución y la ley, pero no de dictar normas, en tanto que esa atribución corresponde a la ley. De otro lado, esa disposición desconoció la Declaración Universal de Derechos Humanos (aprobada en Colombia mediante la Ley 74 de 1968) y el Pacto de San José de 1966 (Ley 16 de 1972), toda vez que, de acuerdo con esas normas, la limitación de los derechos humanos debe ser legal, pese a lo cual la disposición acusada restringe el derecho a la información sin que medie la ley.
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El artículo 2º (parcial) de la Resolución 23 de 1994 es ilegal por tres razones. En primer lugar, porque excede la facultad atribuida por la Ley 130 de 1994 para vigilar la divulgación de las encuestas políticas en los medios de comunicación, en tanto que al regular sondeos sobre programas, orientaciones gubernamentales y el grado de popularidad de personas que desempeñan funciones públicas, amplía su competencia y rebasa el marco legal que señala sus competencias. En segundo lugar, porque la disposición es ambigua y contiene una serie de conceptos que deben ser definidos “al arbitrio del Estado, personificado en el Consejo Nacional Electoral”, lo cual produce una intromisión indebida en la libre expresión de la opinión pública y en la libre y preferente divulgación de las ideas políticas por los medios de comunicación. Para sustentar esa afirmación se dice que, en la práctica, el Consejo Nacional Electoral ha efectuado investigaciones administrativas por la divulgación de encuestas y sondeos sobre temas como “la zona de distensión con las FARC, el estado de ánimo de la población, la percepción de la ciudadanía acerca de personajes públicos, que sin estar en trance de campañas electorales, ni haber manifestado intenciones electorales porque no es posible que las tengan, como los embajadores de países extranjeros en Colombia”. Finalmente, por las mismas razones esbozadas en la consideración del artículo 1º (parcial), esta disposición también contradice la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto de San José de 1966.
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El artículo 3º (parcial) de la Resolución 23 de 1994, contiene una limitación inconstitucional de la libertad de información, pues es ambigua y crea un riesgo innecesario contra un derecho prevalente para una sociedad democrática. De hecho, la evaluación de la incidencia en la opinión pública consagra una facultad discrecional que puede limitar irrazonablemente el derecho de los colombianos a la información.
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El aparte impugnado del artículo 4º de la Resolución 23 de 1994, que se refiere a la obligación de los medios de comunicación de acogerse a las reglamentaciones de la Comisión cuando divulgan encuestas o sondeos de opinión en cualquier época, rebasa la Ley 130 de 1994, en tanto que esta última sólo pretendió regular encuestas de carácter electoral y durante la época del debate electoral. En efecto, la restricción del derecho a la información que consagra la Ley 130 de 1994 sólo se justifica si su objetivo es evitar la manipulación de la voluntad popular. Además, por consagrar una restricción ilegal del derecho a la información, la norma acusada desconoció la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto de San José de Costa Rica.
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El artículo 12 (parcial) de la Resolución 23 de 1996, contradice el artículo 39 de la Ley 130 de 1994. Este último texto normativo indica clara y taxativamente cuáles son los procedimientos para adelantar las investigaciones administrativas sancionatorias, por lo que una disposición que lo altera y lo complementa, bajo la apariencia de hacerlo más claro, excede la norma que lo sustenta y, por lo tanto, es ilegal. Así, la norma acusada extiende el control sobre documentos no previstos en la Ley 130 de 1994, tales como los relativos a los de los medios de...
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