Sentencia nº 5410 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Febrero de 2000
| Fecha | 10 Febrero 2000 |
| Número de expediente | 5410 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Santa Fe de Bogotá, D.C., diez de febrero del dos mil (2.000)
Radicación número: 5410
Actor: CAMILO CORTES DUARTE
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano y abogado C.C.D. en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de obtener de esta Corporación la declaratoria de nulidad de los numerales 5.1.4 y 5.2 de la Instrucción Administrativa núm. 0010 de 18 de julio de 1995, expedida por la Subdirección de Fiscalización de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, “… mediante la cual se pretende controlar el cumplimiento de las cláusulas estipuladas en los convenios firmados por la DIAN con los depósitos para la utilización del programa informático de aduanas en el proceso de levante de la mercancía, considerando las obligaciones, multas y sanciones que se deriven de su incumplimiento”.
a.- Los actos acusados
El texto de las normas cuya declaratoria parcial de nulidad se impetra, es del siguiente tenor:
“INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA No 0010
Fecha: 18 de julio de 1.995
Código: “ DD “
“La Subdirección de Fiscalización en uso de las facultades legales conferidas en el artículo 52 del Decreto 2117/ 92, imparte la presente Instrucción mediante la cual se propone controlar el cumplimiento de las cláusulas estipuladas en los convenios firmados por la DIAN con los depósitos para la utilización del programa informático de aduanas en el proceso de levante de la mercancía, considerando las obligaciones, multas y sanciones que se deriven de su incumplimiento.
-
DEPENDENCIAS QUE INTERVIENEN
(….)
-
OBJETIVOS
GENERAL
“Propugnar por el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por los depósitos en los convenios celebrados con la DIAN para la utilización del programa informático en el proceso de almacenamiento y levante de las mercancías de importación.”
ESPECIFICOS
“Detectar hechos constitutivos de incumplimiento a las obligaciones estipuladas en los convenios.
“ Determinar y aplicar las sanciones correspondientes sobre los depósitos que resulten infractores a las cláusulas establecidas en el convenio
-
FUNDAMENTO LEGAL
Decreto 1909 de 1.99
Decreto 1800 de 1.994
Convenio suscrito por la DIAN con los depósitos
Resolución de autorización para cada uno de los depósitos” 4. COBERTURA
(….)
-
PROCEDIMIENTO
(….)
5.1.4 RESULTADOS DE LA VISITA
“Si al analizar la información recopilada en la visita y la recibida de las fuentes de información mencionadas, las pruebas determinan el incumplimiento a las cláusulas del convenio, se profiere pliego de cargos, el cual debe contener como mínimo:
“-Una relación de las faltas identificadas como incumplimientos al convenio.
“-Cuantificación de cada falta. Si la multa está en función de salarios mínimos, se utilizará para el efecto el vigente en el momento en que se cometió la infracción.
“-Una vez notificado el pliego de cargos, el depósito tiene un (1) mes para presentar descargos ante la División de Liquidación.”
“5.2 DIVISION DE LIQUIDACION
“Una vez analizados los descargos, si el depósito respondió aportando pruebas que son aceptadas por la División de Fiscalización, se proferirá Auto de Archivo debidamente motivado.
“Si dichos descargos no son total o parcialmente aceptados la División de Liquidación proferirá la respectiva Resolución de sanción.
En las Administraciones donde no exista la División de Liquidación, la División de Fiscalización asume sus funciones.”
-
CONTROL ADMINISTRATIVO
Los jefes de las Divisiones de Fiscalización y Liquidación serán los responsables directos del desarrollo de esta Instrucción. Asegurarán la oportunidad, confiabilidad y consistencia de la información a incluir en los informes de gestión.
El Administrador de Impuestos y Aduanas deberá realizar seguimiento continuo al cabal cumplimiento de esta Instrucción.
(….)
Se han destacado en negrillas los acápites demandados de la Instrucción Administrativa acusada.
b.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de
violación
El demandante considera que los actos acusados incurren en violación de los artículos 2°, 13, 29, 150 numerales 2 y 23, 189 numeral 25, 208, 209 y 210 de la Constitución Política; 1° del Código Contencioso Administrativo; 315 y siguientes del Decreto 2666 de 1984, modificado por el artículo 52 y siguientes del Decreto 755 de 1990, y 52 del Decreto 2117 de 1992, por las razones que se sintetizan a continuación, expresadas en la demanda (fls. 18 a 21):
Las normas constitucionales y legales reseñadas indican, en general, que la expedición de “procedimientos administrativos” es materia que compete exclusivamente al legislador o, en su defecto (tratándose del régimen de aduanas) al Gobierno Nacional. Ninguna norma confiere a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la potestad de expedir procedimientos administrativos, menos cuando estos se apartan de los lineamientos contenidos en normas superiores.
Los actos cuya nulidad se impetra, establecen un procedimiento administrativo que afecta a los particulares, y que no está contemplado en norma legal alguna, ni en ningún decreto dictado por el Gobierno Nacional.
Como se aprecia de su lectura, la Administración invade los ámbitos de competencia del Gobierno Nacional y del Congreso, estableciendo un procedimiento administrativo propio para un caso muy particular, como es el de establecer sanciones derivadas del incumplimiento de un convenio. Al hacerlo, el Director de Fiscalización de la DIAN no sólo se arrogó una facultad que no le corresponde, sino que además contravino varias normas de orden legal, contenidas en el Código Contencioso Administrativo y en el Decreto 2666 de 1984, que se ocupan de regular, de manera general, el procedimiento administrativo aplicable a los actos de la autoridad aduanera.
Resulta sobre todo ostensible la violación del artículo 29 de la Carta, al considerar que en la citada Instrucción no se contempla la procedencia de ningún recurso contra la resolución sancionadora proferida en desarrollo de la misma, lo cual constituye un grave recorte de las posibilidades de defensa de los administrados. c.- Las razones de la defensa
Ellas son, en resumen, las siguientes, plasmadas en el escrito de contestación de la demanda (fls. 68 a 74):
Con la expedición del Decreto 1909 de 1992 se introdujeron importantes reformas en la legislación aduanera, una de las cuales consistió en trasladar a los depósitos habilitados por la DIAN la función inherente al proceso de nacionalización de las mercancías, lo cual generó costos para la entidad, pues implicó la adquisición de un sistema de información, con el fin de que éstos pudiesen acceder a él.
Para efectos del uso adecuado de dicho sistema se suscribieron convenios con los depósitos habilitados, y en ellos se pactaron multas y sanciones aceptadas por las partes en el evento de que se presentaran incumplimientos derivados de los mismos, acordándose en el parágrafo de la cláusula tercera de los convenios que para su aplicación “…se tendrá en cuenta lo establecido en los artículos 12 y 13 del Decreto 1657 de 1988, modificado por el Decreto 915 de 1990 y demás disposiciones que lo modifiquen”.
Dado que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1800 de 1994, el cual unificó los procedimientos para la aplicación de multas previstas en la legislación aduanera, normatividad que en lo atinente a la sanción de multas modificaba el procedimiento establecido en el Decreto 1657 de 1988 y su modificatorio, 915 de 1990, se hacía necesaria la expedición de una instrucción para efectos de ilustrar a las áreas encargadas de velar porque las obligaciones del contrato se cumplieran, lo cual dio lugar a la expedición del acto parcialmente acusado, en la cual se señalaron aspectos puramente formales más no sustanciales.
Es el Decreto 1800 de 1994 el que consagra el procedimiento inherente a la elaboración del pliego de cargos y a la aplicación de la sanción, y si bien en los actos acusados se omiten algunos apartes como los relacionados con el recurso, ello no significa que no se apliquen, ya que en la misma instrucción se señala que dentro de sus fundamentos legales se encuentra el Decreto 1800 de 1994.
En los demás aspectos de la instrucción, se establece el formalismo del procedimiento de aplicación de multas, pero no se está modificando el referido decreto, ni se está creando sanción alguna, ya que las que allí se relacionan son las pactadas en el convenio, y que fueron transcritas en el anexo de la instrucción.
Por consiguiente, no es cierto que los actos acusados violen los artículos 189, numeral 25 y 150 de la Carta Política, por cuanto no modifican los aranceles, las tarifas ni las demás disposiciones contenidas en el régimen de aduanas, ni se está invadiendo la competencia del Congreso para expedir leyes o reformar disposiciones que rigen el ejercicio de la función pública.
De otra parte, tampoco es cierto que se incurra en violación del artículo 1° del C.C.A. y del artículo 315 del Decreto 2666 de 1984, puesto que en la instrucción no se establece un nuevo procedimiento para la aplicación de sanciones, y mal podría hacerse en razón a que por voluntad de las partes, en los convenios suscritos entre la DIAN y los depósitos se pactaron, además...
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