Sentencia nº 25000- 23 - 27- 000 - 1998- 0136 - 01 - 9770 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 3 de Marzo de 2000
| Fecha | 03 Marzo 2000 |
| Número de expediente | 25000- 23 - 27- 000 - 1998- 0136 - 01 - 9770 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA
Santafé de Bogotá, D.C., tres ( 3 ) de marzo de dos mil ( 2000 )
Radicación número: 25000- 23 - 27- 000 - 1998- 0136 - 01 - 9770
Actor: MANUFACTURAS DE CEMENTO S.A.
Referencia: APELACION SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1º de julio de 1999, estimatoria de las súplicas de la demanda, en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la sociedad MANUFACTURAS DE CEMENTO S.A. contra los actos administrativos mediante los cuales la Administración Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales Grandes Contribuyentes de S. de Bogotá, le impuso sanción por irregularidades en la contabilidad.
El 15 de marzo de 1996, la División de Fiscalización de la Administración de Grandes Contribuyentes de Santafé de Bogotá, notificó por correo a la sociedad actora el Auto de Inspección Tributaria N° 7 de la misma fecha, con el fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias relacionadas con el impuesto a las ventas por el primer período de 1994. (folio 53 del cuaderno principal).
El 28 de marzo de 1996, los funcionarios comisionados mediante el anterior auto de inspección, levantaron el acta de libros de contabilidad, dentro de la cual dejaron, entre otras, la siguiente observación: “Fue solicitado el Libro Oficial de Inventarios y B., para lo cual el D.C.R.N., Director de Contabilidad de la Compañía, manifestó que este Libro se llevó hasta el año de 1989 y que en la actualidad no lo manejan”. (folios 2 a 5 del cuaderno de antecedentes).
El día 29 de marzo de 1996, la División de Fiscalización notificó el Pliego de Cargos N° 046 de la misma fecha, en el cual se propone la imposición de la sanción por irregularidades en la contabilidad por la causal c) del artículo 654 del Estatuto Tributario, por no exhibir los libros de contabilidad, cuando las autoridades tributarias lo exigieren, pues de conformidad con los artículos 48, 49, 50 y 52 del Código de Comercio, se desprende la obligatoriedad de llevar el libro de inventarios y balances. (folio 6 a 11 del cuaderno de antecedentes).
En respuesta al pliego de cargos, mediante escrito radicado el 25 de abril de 1996, la sociedad actora envió la primera y la última hoja utilizada en el registro de los inventarios a 31 de diciembre de 1994, el libro de inventarios y balances incluyendo el movimiento correspondiente al año gravable 1995, y así mismo, rectificó lo consignado en el acta de libros sobre el diligenciamiento del libro de inventarios y balances hasta 1989, lo cual es totalmente erróneo.
El 30 de septiembre de 1996, la División de Liquidación de la mencionada Administración, expidió y notificó la Resolución N° 00069, mediante la cual impuso la sanción anunciada en el pliego de cargos en cuantía de $35’435.000, por cuanto la sociedad no exhibió el libro de inventarios y balances a la comisión visitadora cuando ésta lo requirió, con fundamento en el auto de inspección tributaria notificada el 15 de marzo de 1996, en la que a los funcionarios comisionados se les dieron amplias facultades de investigación, dentro de las cuales estaba la de solicitar la exhibición de los libros de contabilidad. (folios 29 a 35 del cuaderno de antecedentes).
Inconforme con la decisión en mención, la compañía interpuso recurso de reconsideración, para lo cual alegó que los libros de contabilidad fueron exigidos antes de que venciera el término otorgado para presentarlos, que la conducta en la que se incurrió no es sancionable, que la ley no ha determinado cuáles son los libros obligatorios, y que la sociedad exhibió el libro de inventarios y balances el 25 de abril de 1996.
El aludido recurso fue resuelto en sentido desfavorable al impugnante, mediante Resolución No U.A.E. 000116 del 17 de octubre de 1997, confirmando íntegramente el acto impugnado. (folio 59 a 65 del cuaderno de antecedentes).
LA DEMANDA
En la demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la actora solicitó la nulidad de las resoluciones que impusieron la sanción, y en consecuencia, el levantamiento de la sanción por libros de contabilidad, así como el pago a cargo de la Nación de los gastos incurridos en la vía gubernativa y el pago de las costas del proceso, incluidas las agencias en derecho.
Señaló que con el proceder administrativo se había incurrido en violación de los artículos 4, 6, 11, 29, 121 y 189 de la Constitución Política; 654, 684, 742, 773 y 779 del Estatuto Tributario; 120 del Código de Procedimiento Civil; 12 de la Ley 153 de 1887; 2° del Decreto 1354 de 1987; 60 del Código de Régimen Político y Municipal y 2º del Decreto 2117 de 1992, cuyo concepto de violación desarrolló en los siguientes cargos:
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Excepciones de inconstitucionalidad e ilegalidad.
Se refirió a la presunción de legalidad de los actos administrativos, según la interpretación efectuada del artículo 12 de la Ley 153 de 1887, sobre la cual señaló que correspondía a los jueces desvirtuarla, bien por vía general, en los juicios de nulidad, bien por la vía particular, cuando en un caso no se aplican, para lo cual no es óbice la existencia de la acción.
Al efecto sostuvo que el artículo 2º del Decreto 1354 de 1987, era inconstitucional al fijar un término que configura el hecho punible, pues invade el campo que la Constitución fija a la ley, transgrediéndose el artículo 29 de la Constitución, que consagra el debido proceso, y el numeral 11 del artículo 189 ibídem, pues al fijar el término no se está haciendo aplicable la norma legal, sino tipificando una conducta sancionable.
Acusó igualmente a dicha norma de ilegal, por cuanto el Consejo de Estado ha interpretado que las expresiones “…contados a partir de la fecha en la cual se solicite por escrito…” y “…contados a partir de la fecha de introducción al correo…”, deben entenderse en el sentido de que el término empieza a correr el mismo día en que ocurran los eventos indicados, con fundamento en que el artículo 120 del Código de Procedimiento Civil, que ordena que los términos empiezan a contarse al día siguiente de la fecha en que se notifiquen, no puede aplicarse por cuanto el Decreto 1342 de 1987, que se refiere a aspectos tributarios, ordena lo contrario.
Manifestó, igualmente, que en el presente caso eran más delicados los efectos del artículo 2 del Decreto 1354 de 1987, pues las notificaciones se hicieron casi a las cinco de la tarde, acortando el término que el mismo fijaba, por lo que consideró que los actos demandados, en cuanto tuvieron como fundamento la norma en mención, debían ser anulados, dado que la misma es inconstitucional e ilegal.
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Violación de los artículos 654 y 742 del Estatuto Tributario, 120 del Código de Procedimiento Civil y 2º del Decreto 1342 de 1987, por mal conteo de términos.
Con fundamento en que en materia tributaria el conteo de términos debe ceñirse a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, por disposición expresa del artículo 742 del Estatuto Tributario, señaló la actora que los términos no pueden contarse sino después de surtida la notificación, por lo que el plazo para presentar los libros de contabilidad vencía el 28 de marzo de 1996, a la media noche, y en consecuencia, el hecho sancionable no existió, pues el “Acta de Libros de Contabilidad” hizo referencia a lo ocurrido antes de que el plazo venciera.
En efecto, es evidente que los funcionarios pidieron los libros el 28 de marzo de 1996, en las horas de la mañana y al no recibir el libro de Inventarios y Balances, “desaparecieron haciendo imposible su entrega dentro del plazo correspondiente que vencía ese día, a media noche” (art. 60 del Código de Régimen Político y Municipal, Ley 4ª de 1943).
Consideró curioso el hecho de que en el auto de inspección no se ordenó la exhibición de libros, sino que por el contrario, se autorizó a los funcionarios comisionados para pedirlos, lo que sólo ocurrió el 28 de marzo de 1996, cuando a juicio de los mismos ya había vencido el término y podían sancionar al contribuyente.
De acuerdo a lo anterior, estimó que el término para exhibir los libros, venció mucho después del momento en que se produjo la solicitud, el 3 de abril de 1996, si se acoge la tesis del Consejo de Estado o el 8 de abril, si se computa como lo hizo el actor.
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Desviación de poder.
Previa la transcripción de los artículos 684 y 779 del Estatuto Tributario, sobre la facultades de fiscalización de la Administración Tributaria y la práctica de la inspección tributaria, respectivamente, señaló que la finalidad de la conducta sancionable prevista en el literal c) del artículo 654 ibídem, de no exhibir los libros de contabilidad cuando las autoridades lo exijan, era evitar que se obstruyera la acción investigadora de la Administración, “a la cual no le interesa si la contabilidad está bien o mal llevada, en los libros que ordena la ley, o no, sino determinar si los impuestos se liquidaron y pagaron bien”.
De acuerdo a lo anterior, sostuvo que al proferirse los actos administrativos demandados, la autoridad administrativa desvió el poder conferido por el Estatuto Tributario, para convertir las sanciones en un recurso recaudatorio y no en un arma para cumplir con los deberes que le impone la ley. Así mismo, concluyó que el bien jurídico protegido era la facultad investigativa de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por lo que si ese bien no se vulneraba, no había hecho punible ni sanción.
Se refirió luego a la forma en que los comerciantes llevaban su contabilidad desde los inicios de las técnicas contables, y a la modificación traída por el Decreto 2521 de 1950, en donde se permitió la fusión de los libros diario y mayor, refundiéndolos en el de cuenta y razón.
Afirmó, igualmente, que el Código de Comercio actual rompía...
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