Sentencia nº 52 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Marzo de 2000
| Número de expediente | 52 |
| Fecha | 23 Marzo 2000 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: R.H. DUQUE
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil (2000)
Radiación número: 10077
Actor: J.H.G.E.
Procede la Sala a dictar sentencia dentro del proceso instaurado por el ciudadano J.H.G.E., en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. contra los artículos 13, 16, 17 y 20 (parcial) del decreto reglamentario 856 de 1994.
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El acto acusado.
El texto de los artículos demandados del decreto 856 de 1994, que fue publicado en el Diario Oficial No. 41.336 de 28 de abril de 1994, es el siguiente: “DECRETO NUMERO 856 DE 1994
“Por el cual se reglamenta el funcionamiento del registro de proponentes en las Cámaras de Comercio.
“El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las que le confieren los artículos 22 y 79 de la ley 80 de 1993
DECRETA:
…
“Artículo 13. Requisitos de las impugnaciones presentadas por los particulares. Para hacer uso de la facultad prevista en el artículo 22.5 de la ley 80 de 1993 el inconforme deberá allegar a la Cámara de Comercio correspondiente:
“a) Memorial en el que se indique el motivo de la inconformidad, debidamente justificado, en original y dos copias.
“El escrito de impugnación deberá presentarse personalmente por el impugnante o su representante o apoderado, ante el S. de la Cámara de Comercio respectiva o quien haga sus veces, o con diligencia de reconocimiento ante juez o notario;
“b) Las pruebas que el impugnante pretenda hacer valer para demostrar las irregularidades;
“c) Caución bancaria o de compañía de seguros en favor del inscrito, equivalente a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, con el objeto de garantizar al mismo el pago de los perjuicios que pueda causarle con la impugnación.
“La caución se constituirá por un término no menor de nueve (9) meses y se prorrogará por otro tanto si el trámite de la impugnación o de liquidación judicial de perjuicios y costas excediese dicho lapso. En todo caso, la caución deberá estar vigente en la fecha en que la decisión que resuelva la impugnación y, en su caso, la de liquidación de los perjuicios y costas quede en firme, y
“d) Acreditar el pago de la tarifa de impugnación que sea fijada por el Gobierno Nacional.
…
“Artículo 16. Trámite de la impugnación. Admitida la impugnación se ordenará el traslado correspondiente al inscrito por un término de diez (10) días, siguiendo para ello el procedimiento previsto para las notificaciones personales en el Código Contencioso Administrativo.
“Dentro del término del traslado el inscrito podrá pronunciarse respecto de la impugnación y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer.
“Si fuere procedente practicar pruebas, el término para su práctica será hasta de veinte (20) días hábiles, prorrogables por una sola vez hasta por un término igual.
“Vencido el término probatorio o el del traslado si no hubiese lugar a aquél, la Cámara de Comercio resolverá dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, en providencia debidamente motivada, en la cual decidirá respecto de la calificación o clasificación que corresponda según lo evidenciado durante el trámite y ordenará la modificación a que haya lugar.
“La decisión que resuelva el fondo de la impugnación deberá ser suscrita por el representante legal de la Cámara de Comercio. Este, con autorización expresa de la junta directiva de la institución, podrá delegar tal atribución en el funcionario de mayor jerarquía de la Cámara de Comercio, bajo cuya dirección se encuentre el registro de proponentes.
“Artículo 17. Perjuicios y costas. Los perjuicios y costas a que haya lugar serán liquidados judicialmente de manera sumaria.
…
“Artículo 20. Procedimiento y recursos. El trámite de la inscripción se realizará siguiendo el procedimiento previsto para las actuaciones iniciadas en interés particular en el Código Contencioso Administrativo.
“Las notificaciones de los actos de inscripción se surtirán de conformidad con el establecido en el inciso tercero del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y la de los de los demás actos en forma general establecida en dicho Código.
“Contra los actos administrativos relativos al registro de proponentes, diferentes del que resuelve sobre el fondo de las impugnaciones y las medidas a que haya lugar procederán los recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo y el artículo 94 del Código de Comercio”.Los apartes subrayados del artículo 20 corresponden a lo demandado.
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Normas violadas y concepto de la violación.
-Los artículos 13 y 16 acusados crean un procedimiento administrativo especial mediante una potestad reglamentaria. Por lo tanto, vulneran los artículos 1, 29 a 37 y 52 del C.C.A. que prevén que sólo el legislador puede establecer procedimientos especiales y además regulan el trámite de las peticiones formuladas por los particulares.
-El artículo 13 también desconoce el artículo 22-5 de la ley 80 de 1993 porque establece un procedimiento administrativo que no figura en la norma que dice reglamentar.
-Exigir que el motivo de inconformidad debe estar “debidamente justificado”, tal como lo hace el literal a) del artículo 13 impugnado atenta contra el derecho de petición y la facultad pública de impugnar e implica además conceder a las cámaras de comercio “unas facultades exorbitantes de prejuzgar si la inconformidad está debidamente justificada, cuando es obvio que dicho asunto corresponde precisamente al fondo del asunto, lo cual sería motivo de estudio y definición únicamente al concluir el procedimiento administrativo”.
-Ni la ley 80 de 1993 ni el C.C.A. exigen que la petición deba acompañarse de dos copias.
-En el literal c) del artículo 13 se excede la potestad reglamentaria al exigir la constitución de una caución bancaria o de compañía de seguros por un monto equivalente a 200 salarios mínimos. Con esta exigencia se desconocen el derecho de petición y la acción pública de impugnación establecida en el artículo 22.5 de la ley 80 de 1993, según el cual serán las cámaras de comercio en cada caso concreto las que determinarán el monto de la caución, atendiendo a los perjuicios que eventualmente pueda causarse al inscrito.
-En los artículos 13 y 17 del decreto reglamentario se establece una regulación judicial de las costas y los perjuicios que se puedan causar con la impugnación, en tanto que del artículo 22.5 de la ley 80 de 1993 claramente se infiere que aquéllos se determinarán por las mismas cámaras de comercio, con lo cual se excede la potestad reglamentaria.
-El término de vigencia de la póliza establecido en el literal c) del artículo 13 “tampoco se compadece con la normatividad legal si se tiene en cuenta que el proceso administrativo tendrá una duración máxima de 3 meses (art. 40 C.C.A.) y si en todo caso se infiere que dicho término también corresponderá determinarlo a la cámara de comercio, sin que se pueda incluir un supuesto proceso judicial de regulación de perjuicios no previsto en la ley”.
-El artículo 20 del decreto acusado es ilegal porque prevé la procedencia general de recursos contra los actos de inscripción, en tanto que el artículo 22 de la ley 80 de 1993 establece la procedencia del recurso de reposición sólo contra el acto administrativo que decida la impugnación.
-Además establece el artículo 20 del decreto 856 de 1994 la procedencia del recurso de apelación ante la Superintendencia de Industria y Comercio, con lo cual desconoce los artículos 94 del Código de Comercio y 22 de la ley 80 de 1993. El primero, porque en éste se establece el recurso de apelación ante la Superintendencia pero del registro mercantil y el registro único de proponentes no es un acto de esta naturaleza. El segundo porque en este no se prevé el recurso de apelación que el acto reglamentario sí establece.
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La admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional.
Mediante auto del 24 de julio de 1995 la Sala admitió la demanda, decretó la suspensión provisional del literal c) del artículo 13 del decreto 856 de 1994 y negó la suspensión provisional de los demás artículos demandados, por las siguientes consideraciones:
“De la simple lectura de las normas transcritas se vivencia que el decreto demandado al fijar el monto de la caución en una cantidad de 200 salarios mínimos, excede lo establecido en la ley 80 de 1993, pues la caución en esta norma debe fijarse para cada caso con el fin de garantizar los perjuicios.
“A lo anterior se agrega, que la ley 80 de 1993, en su artículo 22.5 en materia de los requisitos para agotar la vía gubernativa, se remite expresamente al artículo 52 del Código Contencioso Administrativo y esta norma en ningún aparte se refiere a cauciones sobre sumas fijas como la contenida en la norma demandada…
“No ocurre lo mismo con la suspensión provisional de las demás normas demandadas dentro del mismo acto, la cual será denegada, pues del contenido de las mismas no se evidencia una manifiesta infracción de las disposiciones superiores que se estiman contrariadas”.
En el mismo auto se dispuso además su notificación al Ministerio Público y a los Ministros de Gobierno, de Desarrollo Económico y de Transporte.
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Contestación de la demanda.
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El Ministerio de Transporte dio respuesta a la demanda así:
-En relación con el literal c) del artículo 13 del decreto impugnado, estima que no vulnera la norma superior sino que por el contrario le da cumplimiento, dado que “la ley 80/93 dispone la garantía para hacer la impugnación y ordena su reglamentación. El decreto 856/94 reglamenta diciendo que esta garantía es 200 salarios mínimos legales mensuales…la caución en comento no fue autorizada para que el administrador la determinara a su arbitrio para cada caso, por lo que el gobierno la fijó, la determinó haciendo uso de la potestad...
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