Sentencia nº 6214 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 9 de Julio de 2000
| Fecha | 09 Julio 2000 |
| Número de expediente | 6214 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO
Bogotá, D.C., septiembre siete del año dos mil .
Radicación número: 6214
Actor: J.O.M. REYES
Referencia: APELACION SENTENCIA
La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad demandada, contra la sentencia de 2 de diciembre de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, por la cual declaró la nulidad de las Resoluciones 000962 de 12 de febrero de 1.998 y 002429 de 17 de abril de 1.998, expedidas por el Superintendente Delegado para Acueducto, Alcantarillado y A. de dicha Superintendencia, y denegó las demás pretensiones de la demanda.
a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.
El señor J.O.M.R., actuando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
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Resolución No. 000962 de 12 de febrero de 1.998, mediante la cual el Superintendente Delegado para Acueducto, Alcantarillado y Aseo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, determinó amonestar a J.O.M.R..
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Resolución No 002429 de 17 de abril de 1.998, por la cual el Superintendente Delegado para Acueducto, Alcantarillado y Aseo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución anterior, confirmándola.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad impetrada, y a título de restablecimiento del derecho, solicita se absuelva al actor de los cargos imputados, se elimine la sanción de amonestación y se ordene la cancelación de perjuicios materiales y morales causados con la imposición de la sanción.
b.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación
El actor considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 29 de la Constitución Nacional; 55, 56 y siguientes de la Ley 200 de 1.995; 79 y 81 de la Ley 142 de 1.994;
Para fundamentar el concepto de la violación expone los cargos que a continuación se sintetizan:
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Primer Cargo. Infracción de N. Superior.- Se violó flagrantemente el artículo 29 de la Carta, relacionado con el debido proceso por cuanto a pesar de que la investigación disciplinaria se encuentra reglada por la Ley 200 de 1.995, en el presente caso se desconocieron los artículos 55 y siguientes de dicha norma, especialmente el artículo 56, porque conforme al mismo la competencia para adelantar la referida investigación tratándose de disciplinar a los servidores públicos, radica en la misma Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP, y no en la Superintendencia de Servicios Públicos.
La facultad que la Ley 142 de 1.994, en sus artículos 79 y 81, otorga a la Superintendencia de Servicios Públicos es exclusivamente para investigar y sancionar a las personas naturales o jurídicas que prestan servicios públicos, pero no incluye la posibilidad de sancionar a los empleados de éstas, pues estaría violando su autonomía administrativa, sin que exista norma que la faculte para ello. Adicionalmente en el presente caso, se confundieron las fallas de la empresa prestadora del servicio, con errores de los empleados acusados, los cuales no existieron.
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Segundo Cargo. Expedición del Acto por F.I..- El Superintendente Delegado para Acueducto y Alcantarillado de la Superintendencia de Servicios Públicos, carecía de competencia para investigar y sancionar a un trabajador de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., pues mientras ésta no sea intervenida, goza de la autonomía propia de esta clase de empresas y por consiguiente, para adoptar las decisiones que competan respecto de sus trabajadores.
De conformidad con el artículo 48 de la Ley 200 de 1.995, corresponde al Jefe de la Unidad de Control Interno Disciplinario de los organismos estatales, “...conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. La segunda instancia será de competencia del nominador.”
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Tercer Cargo. Desvío de Poder.- Los actos impugnados adolecen de desvío de poder porque están aplicando un procedimiento que no corresponde al fin buscado, ya que se está sancionando a una persona natural cuya función no es prestar un servicio público domiciliario, sino prestar sus servicios profesionales a una empresa de servicios públicos domiciliarios.
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Cuarto Cargo. Falsa Motivación.- Este cargo lo hace consistir en la acusación de que la investigación que culminó con los actos impugnados no evaluó los descargos y explicaciones presentados por los trabajadores en el curso de la investigación, los cuales justifican las supuestas demoras en la atención de reclamaciones efectuadas por usuarios, la no aplicación del silencio administrativo positivo, y las implicaciones particulares de cada reclamación.
c.- Las razones de la defensa
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, actuando por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones del demandante, por considerar que los actos acusados no infringen norma alguna de índole constitucional o legal; que, por el contrario, dichos actos se ajustan a la legalidad que les corresponde observar, de acuerdo con los argumentos que a continuación se sintetizan:
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La Constitución Política de 1.991 consagró los servicios públicos domiciliarios como esencia de la finalidad social del Estado, prevaleciendo la garantía de la adecuada prestación de los mismos, sea que ésta se realice directamente por el Estado, o indirectamente, a través de personas prestadoras de servicios públicos, sean naturales o jurídicas, sobre las cuales la Superintendencia ejerce facultades de inspección, vigilancia y control, en los términos de la Ley 142 de 1.994.
Las Superintendencias están revestidas del poder de policía económica administrativa, el que ejercen en los diferentes sectores de la economía y que tiene por finalidad, tratándose de la Superintendencia de Servicios Públicos, asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, en desarrollo del mandato constitucional que los declara inherentes a la finalidad social del Estado.
Para el cumplimiento de la anterior finalidad, la Ley 142 de 1.994, en su artículo 81, estableció la facultad de imponer sanciones de tipo institucional y otras de tipo personal. Mientras la primera apunta a la empresa como sujeto pasivo de la facultad sancionatoria, la segunda recae sobre las personas naturales que desempeñan funciones al interior de los entes vigilados.
La imposición de sanciones de tipo personal conlleva la determinación de la naturaleza y gravedad de la falta. Para efectos de la determinación de responsabilidad, la culpa se presenta como un factor determinante, ya que por mandato legal el régimen subjetivo es el aplicable tratándose de personas naturales, conforme al cual no hay responsabilidad sin culpa.
Luego de efectuar un recuento de las sanciones de tipo personal previstas en la Ley 142 de 1.994 – orden de separación del cargo de los administradores y/o empleados de las entidades vigiladas; repetición patrimonial en el caso de una sanción pecuniaria a la empresa; inhabilidad para trabajar en empresas prestadoras de servicios públicos por un término máximo de diez años y amonestación -, explica que la potestad sancionatoria se ejerce dentro de las facultades técnicas inherentes a la policía administrativa; de acuerdo con las normas legales vigentes al momento de ocurrencia de los hechos y, en el caso de las sanciones personales, previo análisis de la culpa del eventual responsable y en relación con la gestión y administración, vista en referencia con el servicio público prestado.
Agrega que el ejercicio de la facultad sancionatoria propia del poder de policía administrativa especial, no inhibe la facultad disciplinaria que pueda desplegar el área competente al interior de cada empresa, la Personería o la Procuraduría. Lo anterior, puesto que se trata de poderes sustancialmente distintos: el de la Superintendencia de Servicios Públicos, de Policía Económica Administrativa; el de las otras autoridades aludidas, de naturaleza disciplinaria.
Para concluir que la posibilidad de establecer sanciones sobre las personas naturales no es ajena al poder de Policía Administrativa Especial, en cabeza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, transcribe el siguiente aparte de un pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en providencia de junio 16 de 1.997, con ponencia del Dr. L.C.O.I., en el cual se señaló:
“(...) A juicio de la Sala, el legislador al establecer la procedencia de sanciones sobre personas naturales que prestan sus servicios en las mencionadas empresas, ha entendido que las actividades de prestación de servicios se cumplen por parte de tales empresas con la dirección y el concurso de personas naturales, en cuanto forman parte de una organización empresarial y de cuya gestión y actividad depende la debida y oportuna prestación de los servicios (...)”
d.- La actuación surtida
De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., a la demanda se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 4 de noviembre de 1998 se admitió la demanda (fls. 68 y 69)
Mediante proveído del 25 de mayo de 1999 se abrió a pruebas el proceso y se decretaron las pedidas por las partes. (fl. 85)
Por auto de 6 de julio de 1999 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. (fl. 87). La parte demandante no hizo uso de este derecho. La...
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