Sentencia nº 5810 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 2 de Agosto de 2000
| Fecha | 02 Agosto 2000 |
| Número de expediente | 5810 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: G.E.M.M..
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil (2000).Radicación número: 5810
Actor: SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE SANTA MARTA S.A.
Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 27 de mayo de 1.999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte actora, contra la sentencia de 27 de mayo de 1.999, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda y declaró que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público puede hacer efectiva la garantía bancaria núm. 09816 del Banco Industrial Colombiano.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. La SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE SANTA MARTA S.A., a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:
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: Es nula la Resolución núm. 657 de 4 de septiembre de 1.996, expedida por el Superintendente General de Puertos, por medio de la cual se sancionó a la demandante con multa de ochenta y dos millones seiscientos sesenta y dos mil doscientos ochenta y cinco pesos ($82.662.285.00), correspondientes a dos días de ingresos brutos.
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Es nula la Resolución núm. 686 de 19 de septiembre de 1.996, proferida por el mismo funcionario, mediante la cual modificó el artículo 3º de la Resolución 657 de 4 de septiembre de 1.996, en el sentido de indicar que la misma sería notificada personalmente al Gerente de la Sociedad Portuaria Regional de S.M.S.A., con la advertencia de que contra ella procedía el recurso de reposición.
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Es nula la Resolución núm. 738 de 8 de octubre de 1.996, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución identificada en el numeral primero, confirmándola.
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Es nula la Resolución núm.846 de 30 de octubre de 1.996, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 686 de 19 de septiembre de 1.996, confirmándola.
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Que como consecuencia de la declaración anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se ordene devolver a la demandante las sumas pagadas, debidamente actualizadas, por concepto de la multa a ella impuesta; y reconocerle el lucro cesante de dichas sumas, desde la fecha de pago y hasta la ejecutoria de la sentencia, incluidos los intereses que han debido producir esas sumas actualizadas, excluida la parte de los intereses correspondientes a la recuperación de la capacidad adquisitiva del dinero, conforme a los artículos 90 de la Constitución Política y 1613, 1614 y 1615 del Código Civil.
I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora señala como violados los artículos 6º, y 29 de la Constitución Política; 14, 35 y 74 del C.C.A.; 1657 y 442 del C. de Co.; 26, inciso 2, 27, numeral 10, y 41, inciso 2, de la Ley 1ª de 1.991; vigésimo y vigésimo segundo, numeral 22.1., de la Resolución 1397 de 1.993 de la Superintendencia General de Puertos; y 20 del Decreto 1002 de 1.993, y presentó, en síntesis, los siguientes cargos:
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No se dio aplicación al artículo 14 del C.C.A., dado que la actuación fue iniciada por solicitud de la Compañía Transportadora S.A., razón por la cual ha debido citarse, desde un principio, a la Sociedad Portuaria Regional de S.M.S.A., que tenía un interés evidente en el asunto, para que se vinculara y se defendiera, cuestión que no se hizo.
De igual manera, tampoco se aplicó el artículo 442 del C. de Co. que confería a la demandante el derecho de defenderse por medio de su representante legal, ya que era la sociedad y no la Superintendencia la que tenía derecho a escoger quién debía representarla en la actuación, habiendo escogido para el efecto al gerente y sus suplentes, y no a otros funcionarios.
Agrega la parte actora que el hecho de que hubiese suministrado, a instancias de la entidad demandada, la mayoría de los documentos que la misma tuvo en cuenta para decidir como lo hizo, no suple su derecho de presentar, por medio de su gerente, las pruebas que estimara adecuadas y de controvertir las demás.
Añade que si bien al Gerente de la sociedad le fue notificada la Resolución núm. 657 de 1.996, con la cual se definió la actuación administrativa, también lo es que no tuvo la posibilidad de solicitar nuevas pruebas, pues el recurso de reposición, que era el único procedente, se resuelve de plano.
En consecuencia, a juicio de la parte actora, se violó también el artículo 29 de la Carta Política que consagra el derecho de defensa.
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Afirma la demandante que del contenido de los artículos vigésimo y vigésimo segundo, numeral 22.1., de la Resolución 1397 de 1.993, por medio de la cual se aprobaron las condiciones técnicas de operación de la Sociedad Portuaria de S.M.S.A., se llega a la conclusión de que dicha resolución confiere a la sociedad un amplio margen de apreciación de las reglas sobre prelaciones y atraques, para adecuarlas a las circunstancias de cada momento.
De ahí que el propósito de proteger una carga perecedera, como lo es la del banano, resulte perfectamente razonable para ejercer la facultad de modificar las prelaciones de atraque, razón por la cual la Superintendencia, por el citado motivo, no podía sancionarla.
Por lo anterior, se violaron, por falta de aplicación, los artículos vigésimo y vigésimo segundo, numeral 22.1. de la Resolución 1397 de 1.993, al igual que los artículos 6º de la Carta Política, según el cual los particulares sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley, y 1657 del C. de Co., que señala como función propia del capitán del puerto la determinación de la estadía de las naves, y lo obliga a tener en cuenta las causas “no imputables al cargador o al destinatario”, así como la naturaleza del cargamento, función que ejerció la sociedad portuaria, teniendo en cuenta el reglamento de operaciones que le permitía, bajo su criterio, apreciar las circunstancias y obrar de conformidad con ellas.
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La entidad demandada debió abstenerse de resolver la controversia que dio origen a los actos acusados, por ser la misma de “derecho privado”, dado que la actuación administrativa se inició por la queja de un usuario de las instalaciones portuarias de la sociedad, lo que significa que la controversia era entre particulares. Además, quien inició la actuación no buscaba proteger el orden jurídico objetivo, abstracto e impersonal, pues en la Resolución núm. 657 de 1.996 se acusa a la demandante de ocasionar perjuicios a la Compañía Transportadora S.A., por cuanto ésta se vio obligada a incumplir compromisos comerciales.
Aduce que la Ley 1ª de 1.991 confirió a la Superintendencia de Puertos la facultad de imponer, en forma unilateral, ciertas “condiciones técnicas de operación”. No obstante, si la Superintendencia, excepcionalmente, por omisión, o por una decisión expresa, deja que sean las sociedades portuarias las que en un evento determinado, previsto en las “condiciones técnicas de operación” y que se refiere a las relaciones entre la sociedad y su clientela, escojan la conducta que deben seguir, sustrae del derecho público tal conducta, y la traslada a la del derecho privado.
Las decisiones sobre prelación y atraque atañen, ante todo, a las relaciones entre las sociedades portuarias y su clientela, en el marco de un contrato de uso de las instalaciones portuarias y, en cuanto a la demandante se refiere, la Superintendencia, en los artículo vigésimo y vigésimo segundo, numeral 22.1., de la Resolución 1397 de 1.993, pese a sentar unas pautas generales, dejó a la libre voluntad de aquélla la facultad de aplicarlas o no en cada caso concreto, según las circunstancias.
Lo anterior, lleva a concluir que se violó, por falta de aplicación, el artículo 26, inciso 2, de la Ley 1ª de 1.991, según el cual, salvo norma expresa en contrario, la Superintendencia no resolverá conflictos de derecho privado entre particulares, si alguno se presenta por razón de actividades portuarias, como también el numeral 10.27, ibídem, que faculta a la entidad demandada para investigar y sancionar violaciones a las “condiciones técnicas de operación”, pues la Superintendencia no puede aplicar dicha norma, cuando el contenido de las decisiones respectivas sea materia de derecho privado.
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El hecho de que la entidad demandada, en las resoluciones acusadas, no hubiera precisado las pruebas de los hechos con base en los cuales impuso la sanción, ni hubiera analizado las que la interesada invocó en su defensa, implica que tales actos no se expidieron realmente con base en las pruebas disponibles (artículo 35 del C.C.A.), como también, que no se le permitió a la demandante controvertir las pruebas que la Superintendencia invocó (artículo 29 de la Carta Política).
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Señala la parte actora que, en lo que se refiere a la imposición de multas por parte de la Superintendencia General de Puertos, existe una norma especial, esto es, el artículo 41 de la Ley 1ª de 1.991, que le indica al ente fiscalizador cómo se deben graduar aquéllas, norma que es prácticamente reproducida por el artículo 20 del Decreto Reglamentario 1002 de 1.993, sin que la decisión acusada contenga la más mínima referencia a cómo se determinó “el impacto de la infracción sobre la buena marcha de los puertos y de las instituciones portuarias”. Además, el artículo 35 del C.C.A. señala que los actos administrativos deben ser motivados, al menos en forma sumaria, requisito indispensable para poder ejercer el derecho de defensa, normas que fueron desconocidas, dado que la decisión controvertida no contiene motivación alguna sobre la forma de graduar la sanción.
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La Resolución 657 de 4 de septiembre de 1.996 afirma que el 29 de octubre, en lugar de dar atraque a la motonave...
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