Sentencia nº 11585 de Consejo de Estado - Seccion Tercera, de 10 de Agosto de 2000

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RESUMEN

El Consejo de Estado ha considerado tradicionalmente, con fundamento en algunos de los regímenes de responsabilidad desarrollados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, que, en determinados eventos, la administración puede resultar responsable del perjuicio sufrido por los ciudadanos como consecuencia de atentados terroristas. En efecto, si bien ha sido reiterada la jurisprudencia extranjera, y fundamentalmente la francesa y la española, en el sentido de expresar que el Estado no asume responsabilidad patrimonial alguna por este tipo de actos –incluidos dentro de las denominadas operaciones de guerra–, esta Sala se ha apartado de aquéllas, al considerar que, dadas las circunstancias en que los mismos se producen, podrían resultar imputables a una acción u omisión de la administración, que bien puede consistir en una falla del servicio, o en la exposición de algunas personas a un riesgo excepcional, creado en cumplimiento del deber constitucional y legal del Estado de proteger a la comunidad en general. Esta posición la encontramos en los fallos del 22 de julio de 1996, Exp. 11934; en providencia del 12 de noviembre de 1993, Exp. 8233; en sentencia del 29 de abril de 1994, Exp. 7136; en sentencia del 23 de... (ver resumen completo)

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Santa Fe de Bogotá D.C., diez de agosto de dos mil.

Radicación número: 11585

Actor: NOHEMY REVELO DE OTÁLVARO Y OTROS

Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de octubre de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

  1. Mediante escrito presentado el 30 de abril de 1992 y adicionado el 30 de junio siguiente, por intermedio de apoderado, los señores Nohemy Revelo de Otálvaro, Manuel Otálvaro Sánchez, Carlos Enrique Otálvaro Revelo, Mary Elizabeth Otálvaro Revelo –quien obra en nombre propio y en representación de su hijo Manuel Ignacio León Otálvaro-, María Josefina Zamorano de Mafla, Jaime, Fernando y Gloria Mafla Zamorano, Aura María Gutiérrez Salas, Hernán Vega González, Mélida Martínez Flórez, María Eucaris Martínez, Ensueño del Pilar e Iván Jassir Calle Martínez, Gersaín Antonio, Jorge Abel, Nubia y Esperanza Agudelo Martínez, Jaime Antonio, Mélida, Bonervis, Óscar y Daniel Martínez Flórez, Noemí Martínez de Arcila, Imelda González Trujillo, Lucerley González Ospina, Teresa Aguirre Durán, Héctor Fabio Lasprilla Aguirre, Marleny Buendía Lozada, Pedro José Salazar, Donatila Molano de Salazar, José Aníbal Marín Martínez, Olga Marina Dávila de González, Haydn González Dávila, Jaime Castro Aguirre, Jaime Castro Galeano –quien obra en su propio nombre y en representación de Claudia Andrea Castro Rojas–, Flor Aguirre de Castro, Flor Nancy y Martha Yaddy Castro Aguirre, Emma Tamayo vda. de Vásquez, Urania López Jiménez, Rodrigo Tamayo Jurado, María de J. Jiménez, Magali López Jiménez, Lilia Cifuentes de Villaquirán, Patricia Lozano Salazar, Luz Miriam Salazar de Franco y James Tobón Salazar, María Margoth Duque Duque, Víctor Manuel Reyes Conde, Víctor Manuel y Astrik Reyes Duque, Monroy U. & Cia. S. en C. CASA LIGIA, Jorge Eduardo Monroy, Francisco Antonio Ramírez Giraldo y Gladis Monroy de Ramínez –quienes obran en nombre propio y en representación de sus hijos Hernán y Juan Felipe Ramírez Monroy–, Hernán Herrera García, Gonzalo Herrera Cano, Julio César Correa Páez, Martha Madrid y Blanca Judid o Blanca María Duque Duque, formularon demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a fin de que se la declarara responsable de los perjuicios materiales y morales sufridos por ellos, como consecuencia de la explosión de un “carro-bomba”, ocurrida el 3 de mayo de 1990, aproximadamente a las 7:40 p.m., en la carrera 27 con calles 8ª y 9ª de la ciudad de Cali (folios 633 a 717, 752 a 755).

    Al relatar los hechos que dan sustento a las pretensiones formuladas, el apoderado de los actores hizo referencia a que, con este suceso, que calificó de “acción terrorista”, continuaba en el país la ola de violencia, que venía de mucho tiempo atrás. Recordó que, mediante Decreto 1038 de 1984, el gobierno declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, dada la “acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, que vienen perturbando gravemente el normal funcionamiento de las instituciones, en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional”. Por las mismas razones, dijo, se expidieron varios decretos “de orden público”, durante los años 1989 y 1990. Concluyó, entonces, que el Estado, por medio del Gobierno Nacional, “reconoció su cabal y perfecto conocimiento de la grave situación de inseguridad y violencia que vivía – y aún vive – Colombia. Tal situación era, además, un hecho de público conocimiento, dentro y fuera del país.

    Agregó que, por lo anterior, se hacía forzosa la “presencia especial” de las autoridades policivas en el lugar donde hizo explosión el carro bomba, para evitar la acción “siniestra y nociva”, dado que una explosión como la ocurrida “no era rara o insólita en la ciudad de Cali y en el país”. Sin embargo, ni antes de que ocurriera la explosión, ni en el momento en que se produjo, se encontraba en el lugar de los hechos algún miembro activo de la Policía Nacional, por lo cual los terroristas pudieron dejar allí, fácil y tranquilamente, el carro bomba, en el lugar que quisieron. Y tuvieron tiempo, incluso, para programarlo, a fin de que explotara en un momento determinado.

    Así, es claro, dijo, que se configura, en este caso, una falla del servicio de vigilancia, ya que la Policía no previno “la infracción penal... de los terroristas”. Incumplió esta institución su obligación de proteger a los vecinos del lugar en su vida, honra y bienes. Aquélla no podía “cruzarse de brazos, como en efecto sucedió, a esperar que los vecinos del sector... les pidieran protección especial, pues ellos, como es obvio, ignoraban que eso iba a suceder, debido a que el atentado no estuvo dirigido contra ninguno de ellos en forma individual, unitaria, sino por el contrario, en forma masiva e indiscriminada”. Los agentes de la Policía debieron proceder, por su propia iniciativa, dando cumplimiento al artículo 32 de la Constitución Nacional, que resultó vulnerado, ya que la omisión del Estado facilitó la conducta criminal de los terroristas.

    Adicionalmente, expuso el apoderado de la parte actora los hechos relacionados con los perjuicios sufridos por los demandantes, refiriéndose a la situación particular de cada uno de ellos.

  2. La Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional dio contestación a la demanda, por medio de apoderado (folios 766 a 768).

    Luego de referirse a las funciones de la Policía Nacional, manifestó que corresponde a la parte demandante demostrar que dicha institución incurrió en omisión en el cumplimiento de las mismas y que ésta dio lugar a los hechos ocurridos el 3 de mayo de 1990, en la ciudad de Cali. Y agregó:

    “...si bien es cierto que la razón de la existencia de la Policía Nacional y concretamente los objetivos... son los de velar y garantizar el orden público en sus aspectos de seguridad, es físicamente imposible que pueda prever hasta el mínimo de los riesgos en una sociedad convulsionada por acciones guerrilleras, de narcotráfico y delincuencia común...”.

    Con fundamento en lo anterior, consideró absurdo lo expresado en la demanda, en el sentido de que era forzosa la “presencia especial” de la Policía en el lugar donde hizo explosión el carro bomba, a fin de evitar la acción de los terroristas.

  3. El a quo decretó pruebas, mediante auto del 7 de diciembre de 1992 (folios 770 a 778).

  4. Vencido el período probatorio, se citó a audiencia de conciliación, la cual no tuvo éxito, por no existir ánimo conciliatorio en la entidad demandada (folios 1.160A, 1.171 a 1.173).

  5. Dentro del término de traslado respectivo, las partes presentaron alegatos de conclusión (folios 1.176 a 1.186, 1.194 a 1.202), y el Ministerio Público rindió concepto (folios 1.187 a 1.193).

    La parte demandante insistió en los planteamientos expuestos al formular la demanda. Manifestó que los hechos allí relatados se encuentran debidamente probados. Cuestionó las razones de defensa alegadas por la apoderada de la Nación, manifestando que no puede considerarse “absurdo” que se exija a las autoridades de Policía cumplir lo dispuesto en la Constitución Política y en la ley.

    Afirmó que la previsión es, precisamente, una de las tareas esenciales de la Policía Nacional. Al respecto, explicó que la explosión de un carro bomba supone el desarrollo previo de distintas actividades de preparación (compra del material explosivo, fabricación de la bomba, ubicación de la misma en el vehículo, conducción de éste al lugar elegido, estacionamiento, huída de los autores y detonación), y concluyó que esta “cadena de actos” no podría desarrollarse si las autoridades policivas cumplieran con sus funciones. Agregó que no existen, en el ordenamiento jurídico vigente, “excusas, justificaciones o excepciones que atenúen o disminuyan... la responsabilidad” de la Policía Nacional, planteada en los términos antes expuestos.

    Citó, finalmente, varias normas constitucionales y legales que considera vulneradas por la Policía Nacional, por haber faltado al deber de protección en el caso concreto, y precisó que el Tribunal estaba impedido para buscar “acomodaticias justificaciones” al incumplimiento de los deberes del Estado, so pena de incurrir en violación de la Constitución y la ley. Y tampoco puede el juez ampararse en “criterios jurídicos anteriores suyos, o en jurisprudencia del H. Consejo de Estado que... contraríen los mandatos perentorios contenidos en los estatutos... mencionados”, ya que, conforme al artículo 230 de la Carta Política , los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.

    El apoderado de la demandada, por su parte, se ratificó en las razones de defensa planteadas en la contestación del libelo y citó, en apoyo de las mismas, varios pronunciamientos del Consejo de Estado, emitidos en casos similares, en los que se consideró que no había lugar a declarar la responsabilidad del Estado.

    El representante del Ministerio Público consideró que debían negarse las pretensiones de la demanda, dado que, en este caso, no existía amenaza alguna contra los actores y tampoco contra los establecimientos en donde se produjo la explosión. En esa época, agregó, no existían amenazas de terrorismo sobre la ciudad de Cali. Además, ninguno de los demandantes o de las personas muertas o lesionadas solicitó protección policiva, con anterioridad a la ocurrencia de los hechos. Y agregó:

    “...El Estado...

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