Sentencia nº 13530 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Septiembre de 2000
| Fecha | 14 Septiembre 2000 |
| Número de expediente | 13530 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: R.H. DUQUE
Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil (2000).
Radicación número: 13530
Actor: C.G.T..
Demandado: TELECOM
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del 13 de marzo de 1997 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES PROCESALES
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- La demanda
El señor C.G.T., por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A., formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Córdoba el 12 de octubre de 1.994, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“1.1. Que se declare la NULIDAD ABSOLUTA (sic) de la Resolución 12010011-001611 de Agosto 3/92 emanada de la Gerencia de Telecom Regional Montería, y por medio de la cual se declaró la CADUCIDAD administrativa del contrato RMO-00043/92 celebrado por dicha entidad con la firma TODO ALIMENTOS LTDA., representada legalmente por mi poderdante C.A.G.T., y cuyo objeto era el suministro del alimentos para la Cafetería de la Regional Montería de Telecom.
1.2. Que se declare también NULA, la resolución 12010011-002333 de octubre 13/92, por medio de la cual se negó el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución arriba mencionada.
1.3. Como consecuencia de lo anterior, se declare a la EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES -TELECOM- responsable del incumplimiento del contrato RMO 00043/92 celebrado con mi poderdante.
1.4. Que se condene a TELECOM a pagar a mi mandante, como resultado de las declaraciones anteriores, a pagar a mi poderdante (sic) la suma de CUARENTA MILLONES DE PESOS ($40.000.000) POR CONCEPTO DE DAÑOS Y PERJUICIOS MATERIALES, incluyendo el lucro cesante, y los intereses compensatorios de los que sumen desde la fecha de la causación del perjuicio hasta la fecha efectiva de pago de la cuantía solicitada o lo que resultare probado en el proceso si fuere mayor. Igualmente, la suma del 20% del valor total del contrato, es decir, $2.912.222 equitativa a la pactada en la cláusula penal pecuniaria, más los intereses del 2.8% mensual hasta el día de pago y los reajustes monetarios.
1.4.1.- El pago se hará pesos legales, es decir, teniendo en cuenta la variación porcentual del Indice Nacional de Precios al Consumidor (INPC) fijado por el DANE, entre las fechas de causación del daño y perjuicio hasta el pago definitivo y real.
1.4.2.- Que se le pague a mi mandante por los perjuicios morales, que son los que no pueden avalarse (sic) económicamente (aflicción, angustia, mala reputación, incapacidad comercial por la caducidad, etc) tanto presentes como futuros la suma de MIL GRAMOS oro fino al precio certificado por el Banco de la República al momento del pago definitivo.
Todo se imputará primero a intereses.
1.4.3. Que se le cancelen a mi poderdante los gastos del proceso y los intereses aumentados con la variación del INPC. Igualmente pido se le cancelen íntegramente las pólizas de seguros que canceló SEGUROS BOLIVAR S.A. a favor de TELECOM.- Regional Montería por este contrato. O subsidiariamente, que se declare como consecuencia de la nulidad de las resoluciones atacadas, que la sociedad TODO ALIMENTOS LTDA, no está obligada al pago de la cláusula penal pecuniaria pactada en el contrato referido y que TELECOM, no puede hacer efectiva la garantía de cumplimiento.
1.5. Que la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM- dictará dentro de los treinta (30) días siguientes al conocimiento de la sentencia debidamente ejecutoriada, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento inmediato.”
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- Fundamentos de hecho
En la demanda se narran los siguientes:
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- Previo el proceso de invitación pública, la gerente de TELECOM Regional Montería y el representante legal de la firma TODO ALIMENTO LTDA, suscribieron el contrato RMO 00043/92, el cual tenía como objeto la atención de la cafetería y el suministro de desayunos, almuerzos, comidas y refrigerios al personal que laboraba en la sede principal de Telecom en Montería.
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- El contrato tenía un valor de $14.561.100 y una duración de 9 meses del 1º de abril de 1992 al 31 de diciembre de ese año.
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- El contratista debía suministrar diariamente 10 desayunos, 80 almuerzos, 20 comidas y 30 refrigerios, excepto los sábados cuando tal número disminuía.
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- En la cláusula sexta del contrato se previó que TELECOM pagaría los servicios del contratista de la siguiente forma: El 60% del valor mensual mínimo de los suministros pactados en forma anticipada dentro de los 10 primeros días de cada mes, previa presentación y tramitación de la respectiva cuenta de cobro y el 40% restante, una vez se hiciera la respectiva relación de servicios prestados diariamente.
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- Desde el inicio del contrato TELECOM incumplió la anterior forma de pago, a pesar de los reclamos del contratista y como respuesta se le ordenó que desde el mes de junio de 1992 sólo entregaría 15 comidas diarias y no las estipuladas en el contrato, lo cual desde luego causó serios traumatismos a la empresa contratista, quien había hecho inversiones en infraestructura y en personal.
TELECOM adujo razones de orden presupuestal, lo cual era falso si se tiene en cuenta que el contrato contaba con su debida reserva presupuestal .
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- Ante el reiterado incumplimiento de TELECOM, tanto en los pagos como en la reducción del suministro, el 15 de junio de 1992 el contratista le comunicó a la gerente de la regional que por las anteriores razones no prestaría más los servicios contratados.
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- El 3 de agosto de 1992, TELECOM expidió la resolución 12010011-001666 en la cual declaró la caducidad del contrato, aduciendo la causal f. del art. 62 del decreto 222 de 1983, ordenó su liquidación y hacer efectiva la cláusula penal con cargo a la póliza de cumplimiento. Dicha resolución fue confirmada, al resolver el recurso de reposición interpuesto por el contratista, a pesar de que Telecom reconoció en ese acto el incumplimiento en el pago de sus obligaciones, aduciendo razones de orden interno de la auditoría fiscal y guardó silencio con respecto a la ocurrencia de las demás circunstancias
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- TELECOM hizo efectivas las garantías prestadas por Seguros Bolivar y a la vez esta compañía repitió por la vía del proceso ejecutivo contra TODO ALIMENTO LTDA. las sumas pagadas a TELECOM.
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- La declaratoria de la caducidad impidió a la firma contratista participar en otras licitaciones por el término de 5 años y a su vez significó daño a su honorabilidad comercial.
3o.- La sentencia del tribunal
El tribunal desechó las pretensiones de la demanda aduciendo que
“Es sabido, que por regla general los contratos son ley para las partes, lo cual implica que no pueden ser desconocidos unilateralmente.
En los contratos administrativos, como el que se refiere este proceso, que lo es el de suministro, la administración pública por ministerio de la ley, en virtud de las cláusulas exorbitantes, puede en determinadas circunstancias dar por terminado unilateralmente el contrato. Pero este es un privilegio exclusivo de la administración y el particular que contrata con la administración pública, conoce de este privilegio de la administración, que es exclusivo de ella y que nunca puede estar radicado en cabeza del particular contratante, pues de serlo se estaría autorizando la justicia privada, es decir la justicia tomada por su propia mano, lo cual obviamente no está permitido.
Si Telecom como lo afirma el demandante, había incumplido el contrato, lo legal y jurídico era acudir a la justicia a fin de que se reconociera ese incumplimiento con las consecuencias normales que ello acarrea, pero no dar por terminado el contrato como lo hizo el actor.
Si ello es así, y el demandante dejó de cumplir con lo pactado, obviamente las resoluciones acusadas tienen un sustento fáctico correcto, razón por la cual la declaratoria de caducidad era procedente y se ajusta a derecho.”
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- El recurso de apelación
Argumenta el demandante que la providencia del tribunal debe ser revocada para acceder a sus pretensiones, si se tiene en cuenta que el razonamiento jurídico del tribunal se contrae a precisar que en los contratos administrativos la terminación unilateral del contrato solo puede aplicarla la administración pública, cosa que no se discute, pues a los particulares solo les queda “la posibilidad de seguir sufriendo los abusos de la administración, mientras la justicia declara o no el incumplimiento del contrato.”
Pero si Telecom incumplió primero, al no cancelar oportunamente el pago adelantado del contrato según lo pactado y si rebajó sin motivación alguna el número de comidas a suministrar por el contratista, es evidente que existe un claro incumplimiento contractual que no puede permitir judicialmente declarar una caducidad con todos sus efectos legales.
No comparte el planteamiento de la sentencia la cual básicamente lo que dice es que el contratista no podía suspender la ejecución del contrato, a pesar de que no hay duda del incumplimiento de Telecom, pues al parecer aquel estaba condenado a enriquecer sin justificación al Estado. Considera el recurrente que “tal incumplimiento no obstante haberse presentado primero por parte de la entidad demandada, le resta sus posibilidades de que se haga justicia, ya que las resoluciones acusadas tienen un fundamento fáctico, como si lo que se discutiera en el proceso es el fundamento de hecho y no la imposibilidad JURIDICA de Telecom, de declarar la caducidad y posterior liquidación unilateral del contrato.”
Como sustento de sus argumentos el recurrente cita la sentencia del 12 de diciembre de 1996, expediente 10.299, en la cual el Consejo de Estado sostuvo que “...Si, como se vio, la entidad contratante no había pagado la...
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