Sentencia nº 110010337000199906700- 9895 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 6 de Octubre de 2000
| Fecha | 06 Octubre 2000 |
| Número de expediente | 110010337000199906700- 9895 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
Bogotá, D.C., Seis (6) de Octubre de dos mil (2000).
Radicación número:110010337000199906700- 9895
Actor: O.J. LEALReferencia: ACCION DE NULIDADEl ciudadano O.J.L. en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad parcial del Decreto Reglamentario 1344 de julio 22 de 1999 expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto gravó con IVA implícito la importación de maíz.
EL ACTO DEMANDADO.
Es acto demandado el Decreto 1344 de julio 22 de 1999 “por el cual se reglamenta el parágrafo 1º del articulo 424 del Estatuto Tributario”, en cuanto dispone:
“Articulo 1º. Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del Estatuto Tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del Estatuto Tributario, es la que se señala a continuación para cada bien:
(…)
Partida Descripción Costo de producción nacional Tarifa
arancelaria (base gravable para el promedio
calculo de la tarifa) % Implícita
%
5 Maíz 15.01 2.4
LA DEMANDA
Se señalan como violados el parágrafo 1º del articulo 424 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998; y los artículos 3º, 121, 150- numerales 10 y 12, y 338 de la Constitución Política.
Los cargos en que se sustenta la violación denunciada, se resumen así:
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Del texto del parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998 se infiere que fue voluntad del legislador excluir del impuesto a las importaciones, aquellos productos cuya oferta doméstica fuera insuficiente para atender la demanda interna.
Teniendo como fuente el Anuario Estadístico 1998 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, documento que se anexa con la demanda, se presenta un esquema del comportamiento de la producción nacional de maíz en relación con la demanda interna, de 1994 a 1998, donde se muestra como la producción nacional cada año satisface un menor porcentaje del consumo doméstico, así, mientras que el año 1994 la producción nacional satisfacía el 53.4%, en 1998 solo cubrió el 27.2%, tendencia a la baja que se mantiene.
La metodología para el cálculo del consumo aparente o demanda interna, aparece descrita y es utilizada también por el Departamento Nacional de Planeación en el documento “EVOLUCION DE ALGUNOS INDICADORES FÍSICOS DE LOS PRINCIPALES PRODUCTOS AGRÍCOLAS PARA EL PERÍODO 1970-1997”, que usan como fuente de información los “ANUARIOS ESTADISTICOS” elaborados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En los cuadros que incluye este documento se puede apreciar también que la producción nacional de maíz no es suficiente para abastecer el consumo interno.
El Ministerio de Agricultura clasifica el cultivo del maíz como transitorio e importable, lo que demuestra la insuficiente producción nacional, tal como se registra en la Tabla 35 del “ANUARIO ESTADISTICO 1997”, que se adjunta.
Otra fuente demostrativa de que la producción nacional de maíz no es suficiente para atender la demanda doméstica, se configura a partir de la facultad que tiene el Ministerio de Agricultura de controlar, entre otros bienes, la importación de maíz, en virtud del Decreto 2439 de 1994, según el cual la importación de maíz y otros productos, requieren visto bueno del citado Ministerio, disponiendo que el INCOMEX registrará la importación, solo si previamente se ha concedido el visto bueno y que la falta de este requisito ocasionará el rechazo del levante de la mercancía por parte de la DIAN.
La condición para autorizar los vistos buenos a la importación de maíz es que se garantice la absorción total de la cosecha nacional. Significa que las importaciones de maíz reseñadas en los cuadros estadísticos a partir de 1995, no solo fueron objeto de conocimiento previo por parte del Ministerio, sino que se pudieron realizar porque este organismo impartió su aprobación. Esta facultad fue delegada a la Dirección General de Comercio Exterior y Negociaciones Internacionales, entidad que lleva un registro permanente de la absorción de la cosecha nacional reportada y de los vistos buenos que otorga para las importaciones. De la simple comparación de estas dos cifras, por períodos semestrales o anuales, se puede comprobar, también, que la producción nacional es insuficiente para atender el consumo interno.
Las importaciones de maíz están legalmente exceptuadas del IVA promedio implícito, sin embargo, el acto acusado les impuso el gravamen, contrariando la voluntad del legislador, ya que el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario modificado por la Ley 488 de 1998, artículo 43, excluye del impuesto la importación de maíz.
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El Gobierno Nacional estaba dotado de facultades solamente para publicar la base gravable descrita en el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, para efectos de la liquidación y pago del IVA por la importación de los bienes allí señalados, tarea que implicaba un procedimiento dispendioso de identificación, consulta y selección entre diferentes fuentes de información y metodologías, para determinar en cada uno de los productos seleccionados, cuales eran los rubros y la proporción de los costos de producción nacional de los mismos, la cual integraba en concreto, la base gravable, por consiguiente el reglamento fijó autónomamente la tarifa. Tal como lo expone de manera clara y la Directora de la DIAN en el oficio dirigido al Vicepresidente de Asuntos Jurídicos y Sociales de la ANDI, cuyas partes pertinentes se transcriben.
De lo expuesto en el citado oficio se deduce que no fue simplemente una labor de “publicar” la que se encomendó el Gobierno Nacional, sino que además realizó un trabajo bastante complejo por cierto, en orden a señalar para cada producto la base gravable específica, a partir de la cual se deriva la tarifa del impuesto aplicable a la importación.
En consecuencia, no fue la ley la que definió los elementos impositivos como lo ordena el artículo 338 de la Constitución Política, los cuales quedaron en manos de funcionarios administrativos ya que, so pretexto de publicar la base gravable, se señaló la tarifa y la base gravable, en detrimento de la atribución constitucional exclusiva del Congreso. Al respecto se cita el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-740.
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Resultaron igualmente violados los artículos 3 y 121 de la Constitución Política que establecen la soberanía popular de donde emana el poder público y la correlativa prohibición para las autoridades de ejercer funciones distintas a las atribuidas por la Constitución y la Ley, aspectos sobre los cuales se ha pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-700 que conoció del sistema UPAC y C-608 sobre las leyes marco, de donde se colige que:
-no existen impuestos permanentes sin representación del pueblo
-la función impositiva es privativa del Congreso e indelegable
-La ley debe fijar directa, clara e inequívocamente los elementos de la obligación tributaria.
-los actos que se expidan por cualquier autoridad, sin la observancia estricta de las anteriores reglas se consideraran viciados de nulidad.
Estas mismas reglas han sido plasmadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado, como en las sentencias de septiembre 4 de 1998 Exp. 8705. C.P.D.D.M.G. y de octubre 2 de 1998. Exp. 8939 C.P.D.J.E.C.R..
OPOSICIÓN.
La apoderada de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, y al efecto expuso en resumen lo siguiente:
La defensa de la norma se orienta en tres aspectos así:
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Establecer que el Decreto 1344 de 1999, no creo ninguno de los elementos del IVA.
El impuesto a las ventas que se reglamenta tiene establecido en el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, los elementos sustanciales, cuales son...
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