Sentencia nº 25000-23-27-000-1999-0715-01-10870 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 11 de Octubre de 2000
| Fecha | 11 Octubre 2000 |
| Número de expediente | 25000-23-27-000-1999-0715-01-10870 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: J.A. PALACIO HINCAPIE
Bogotá, D.C., noviembre diez (10) del año dos mil (2000)
Radicación número: 25000-23-27-000-1999-0715-01-10870
Actor: J.A.Z.
Referencia: APELACION SENTENCIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor, contra la sentencia del 29 de junio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las pretensiones de la demanda de nulidad parcial del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993.
El doctor J.A.Z., en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., impetró la declaratoria de nulidad del aparte que se subraya, contenido en el numeral 2 del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993, “por el cual se armoniza el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y se dictan otras disposiciones”, expedido por el señor A.M. delD.C., que dispone:
“Artículo 60. Sanción por no declarar.
La sanción por no declarar dentro del mes siguiente al emplazamiento o a la notificación del auto que ordena inspección tributaria, será equivalente a:
-
…..
-
En el caso de que la omisión de la declaración se refiera al impuesto de industria comercio y avisos y tableros, al diez por ciento (10%) de las consignaciones o ingresos brutos del período al cual corresponda la declaración no presentada, o al diez por ciento (10%) de los ingresos brutos que figuren en la última declaración presentada por dicho impuesto, la que sea superior.
………………”.
El actor señaló violadas las siguientes disposiciones: los artículos 38, numeral 14, 161, 162 y 176 del Decreto 1421 de 1993, en su carácter de normas habilitantes y el 176 además, como regulador de la forma de expedición. Así mismo, por falta de aplicación el artículo 8 del Decreto 1421 de 1993, por exceso de poder los artículos 35 y 38 íb., y por falta de aplicación el artículo 55 del Acuerdo 21 de 1983. Finalmente, los artículos 95-9 y 363 de la Constitución Política.
Las razones dadas en el concepto de violación, se sintetizan así: Se refirió en primer término a los “antecedentes del tema”, conforme a la regulación contenida en el Acuerdo 21 de 1983, el que en su artículo 33 estableció la obligación de presentar la declaración del impuesto de industria y comercio, en el 34 la práctica de liquidación de aforo para quienes estando obligados no declararan y la sanción de aforo, prevista en el artículo 55, equivalente “a dos veces el impuesto anual establecido por la administración”, para precisar, que la sanción del 200% estaba ligada en forma automática al monto del impuesto dejado de declarar, resultando proporcional al hipotético “perjuicio” sufrido por la Administración.
Explicó el sistema adoptado por el Decreto 807 de 1993, con base en lo dispuesto en el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993, y dictado para “armonizar” el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional, en lo relativo a la obligación de presentar declaraciones tributarias y a sanciones, punto en el que se sustituyó el sistema anterior del Acuerdo 21 de 1983 y se dispuso un emplazamiento por el término de un mes, transcurrido el cual sin presentar la declaración se causa la sanción, aun cuando posteriormente se practique liquidación de aforo sin sanción.
Para el caso del impuesto de industria y comercio el artículo 60 del Decreto 807 de 1993, fijó la cuantía de la sanción en “el 10% de las consignaciones o ingresos brutos del período”, al que corresponda la declaración no presentada, con sustitución de la base que estaba conformada por el impuesto no declarado, dando como resultado que la sanción que era del 200% del impuesto, se elevó al 10% de los ingresos. Teniendo en cuenta que las tarifas del impuesto oscilan entre el 3 y el 10 por mil, ejemplificó matemáticamente, cómo la sanción puede representar de 10 a 33 veces el valor del impuesto, y destacó el aumento porcentual en relación con el sistema anterior.
En referencia a las normas habilitantes del Decreto 807 de 193, expuso que conforme al artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, le corresponde al A.M. asegurar la exacta recaudación y administración de las rentas y caudales del Distrito y decretar su inversión, con arreglo a las leyes y los acuerdos que expida el Concejo, función que debe ejercerse con arreglo a las leyes de recaudo y administración, por cuanto con apoyo en dicha disposición no le está permitido crear obligaciones y menos aún sanciones, porque ello equivale a legislar. Comparadas estas atribuciones con las “de carácter normativo” del Concejo (arts. 8 y 12 del Decreto 1421/93), sostuvo que mientras el Concejo puede dictar normas nuevas, regulando los impuestos y su recaudo, el Alcalde es el encargado de hacerlas cumplir.
De otra parte, adujo que la remisión del artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 a las normas del Estatuto Tributario Nacional, tuvo como propósito extender al Distrito las disposiciones del Libro 5º de dicho Estatuto, relativas a procedimiento y en general a la administración de los tributos. Conformación de ordenamiento que debe entenderse supeditada a la “naturaleza y estructura funcional” de los impuestos y que teniendo en cuenta las apreciables diferencias entre los impuesto distritales y los nacionales, era imperativo expedir los actos que adecuaran las normas y dada la magnitud de los actos necesarios para el efecto, éstos debían constar en normas especiales que sólo podían ser dictadas por el Concejo (art. 8-12 Decreto 1421 de 1993), puesto que si bien el Estatuto Tributario Nacional incluye las sanciones como parte del procedimiento, la materia encierra aspectos sustanciales que deben ser fijados por la ley y en el ámbito municipal por el Concejo mediante acuerdos.
Precisó que del artículo 162 en concordancia con el 176 del Decreto 1421 de 1993, se entiende que no se trata de la figura de las facultades extraordinarias, sino de un mecanismo sui generis, consistente en que los Decretos los dictaría el Alcalde, pero por comprender materias de competencia del Concejo, aquél debía presentarlos a éste como “proyectos de acuerdo” para que los modificara, negara o aprobara, lo que se traduce en que para acomodar el estatuto procedimental nacional al Distrito, su Alcalde no podía crear nuevas declaraciones y modificar los elementos de las sanciones, sin la aquiescencia del Concejo que es el órgano competente.
Al respecto observó las características del régimen transitorio establecido por el artículo 176 íb., que incluye la materia “fiscal”, dentro de ella las sanciones tributarias, que son y han sido de competencia del Concejo quien en materia de industria y comercio las tenía reguladas en el Acuerdo 21 de 1983.
Acusó la ilegalidad por incompetencia y expedición irregular de la norma acusada, puesto que el señor Alcalde al modificar las bases y elevar considerablemente la cuantía de la sanción por no presentar declaración de industria y comercio, si bien precisó que lo hacía en “ejercicio de sus facultades legales” (epígrafe del Decreto 807/93), no existe disposición que le confiera atribuciones de carácter normativo, sino administrativo, y de tal naturaleza son las invocadas en el numeral 14 del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993. También infringió el artículo 162 íb., invocado, por cuanto la labor de adecuación podía ejercerse en lo que no implicara modificación de las estructuras y en lo que las disposiciones nacionales fueran compatibles con los impuestos distritales, mas no podía el Alcalde con sus solas atribuciones administrativas, introducir modificaciones sustanciales en cuanto a la sanción, porque ello competía hacerlo al Concejo, en ejercicio de sus facultades normativas.
Igualmente, el artículo 176-2 ibídem por cuanto se concedió la facultad para expedir las disposiciones estrictamente necesarias para armonizar las normas vigentes en el Distrito y lo que se hizo fue crear una nueva normatividad, que se apartó totalmente de lo previsto en el Acuerdo 21 de 1983, que era la norma vigente, en la que la base de la sanción era el impuesto que resultara a cargo, pasando a ser la mayor entre las consignaciones y los ingresos y la tarifa del 2 por mil al 10 por ciento, calculada sobre una base superior. Cambios para los que insistió, el Alcalde carecía de competencia, a menos que el Concejo posteriormente los convirtiera en Acuerdo.
Censuró, que si bien se dio cumplimiento a la orden impartida en el artículo 176 en su inciso 4, y fue presentado oportunamente el Proyecto de Acuerdo N° 185 de 1993, el Concejo no de dio el trámite correspondiente, sino que fue archivado, tal como se da cuenta en la Certificación que acompañó y sin que exista constancia de decisión que lo hubiere modificado, o adoptado como Acuerdo. Orden de archivo, que a su juicio impedía que fuera puesto en vigencia. Todo lo cual, hace el acto anulable (art. 84 del C.C.A.), por las razones de expedición por funcionario u organismo incompetente y adicionalmente, por haberlo sido en forma irregular.
En otro cargo acusó la ilegalidad del acto, por infracción de las normas en que debía fundarse, artículos 162 y 176 del Decreto 1421 de 1993, para lo cual precisó que la aplicación de las normas del Estatuto Tributario Nacional entre otras materias sobre sanciones, estaba condicionada a tres factores: a la naturaleza de los impuestos, a la estructura funcional de los mismos y en lo posible, a la conservación de las normas vigentes.
Señaló que a nivel nacional no hay un impuesto igual al de industria y comercio del Distrito, luego para regular la sanción por no declarar, era necesario crear nuevas normas, utilizándose como modelo inspirador el artículo 643 del E.T. Nacional, norma que analizó y comparó con la acusada, para concluir inaceptable que la desproporcionada sanción...
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