Sentencia nº 13097 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Octubre de 2000
| Fecha | 12 Octubre 2000 |
| Número de expediente | 13097 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejera ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil (2000).
Radicación número: 13097
Actor: H.E.L.M.
Demandado: MUNICIPIO DE MALLANA (NARIÑO)
Referencia: RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL
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Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el día 19 de noviembre de 1996, por medio de la cual resolvió:
“Denegar las súplicas de la demanda presentada por el señor H.E.L.M. frente al Municipio de Mallana (Nariño).
Costas del proceso a cargo del demandante. Tásense”.
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Actuación en la Primera Instancia.
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Demanda.
La presentó el señor H.E.L.M. el día 3 de marzo de l994, en ejercicio de la acción relativa a las controversias contractuales (art. 87 C.C.A) contra el Municipio de Mallana (Departamento de Nariño).
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Pretensiones.
Se solicitaron las siguientes:
“A. Que el municipio de Mallana – Piedrancha incumplió el contrato de obra pública No. MOC-01-92, suscrito el 2 de abril de 1992 entre el alcalde de ese municipio, señor A.R. de la Cruz y H.E.L.M., cuyo objeto era la construcción de la plaza de mercado de Mallana y por un valor de $29’969.077.50.
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Que el municipio de Mallana – Piedrancha es responsable de todos los perjuicios sufridos por el Ingeniero H.E.L.M. con ocasión del incumplimiento anterior, y en consecuencia se le condene a:
b.1 Pagar a favor del demandante o de quien sus derechos represente, la suma de nueve millones novecientos noventa mil setecientos veintitrés pesos M/L ($9’990.723) o el mayor o menor valor que fijen los peritos o determine el Tribunal a título de reparación de los perjuicios (daño emergente y lucro cesante) sufridos por el incumplimiento del contrato.
b.2 La condena se actualizará en su valor, tomando en consideración el índice de la devaluación monetaria, conforme al artículo 178 del C.C.A. y además se ordenará reconocer intereses legales y los previstos en el artículo 177 del C. C. A.”
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Hechos:
b.1. La Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER, el día 28 de junio de 1991, comunicó a la entidad demandada la aprobación de un empréstito por la suma de $20’000.000, para financiar la construcción de la plaza de mercado.
b.2. El Concejo Municipal de Mallana, mediante Acuerdo 01 de 16 de marzo de 1992, autorizó al alcalde de ese municipio para contratar la construcción de la plaza de mercado de Piedrancha, hasta por la cantidad de $30’000.000, los cuales se pagarían así: $20’000.000 con el empréstito de Findeter y $10’000.000 con recursos propios.
b.3. La entidad demandada abrió la Licitación Privada No. MOC-01-92, el día 9 de marzo de 1992, para recibir ofertas para la construcción de la plaza de mercado y dentro del término se presentaron tres ofertas, entre ellas la del actor.
b.4. El Comité o Junta de Licitaciones, el día 27 del referido mes, estudió las propuestas y recomendó la adjudicación del contrato al aquí demandante; el Alcalde, mediante Resolución No. 086A de 31 de marzo de 1992, adjudicó dicha licitación al ingeniero H.E.L..
b.5. El día 2 de abril de 1992 se suscribió el contrato de obras públicas No. MOC-01-92, por valor de $29’969.077.50, bajo la modalidad de precios unitarios, con el objeto de hacer la construcción de la plaza de mercado del municipio contratante, con una duración de 112 días calendario contados a partir de la orden de iniciación de la obra, la cual se impartirá una vez se perfeccione el contrato y se pague al contratista el anticipo respectivo.
b.6. El contratista cumplió oportunamente las exigencias para perfeccionar el contrato, así:
· Garantizó el cumplimiento del contrato y el buen manejo del anticipo mediante póliza expedida por Seguros del Estado; igualmente garantizó mediante póliza de la misma compañía de seguros, el pago de salarios y prestaciones sociales;
· Pagó los derechos de publicación por valor de $17.505.oo;
· Pagó el impuesto de timbre por valor de $75.000.oo; y
· Obtuvo el Paz y Salvo Municipal y el Departamental;
b.7. La entidad contratante, por su parte, adelantó las siguientes gestiones:
· Certificó disponibilidad presupuestal en el año de 1992 de la suma de diez millones de pesos para el pago del anticipo; y
· Aprobó las garantías ofrecidas por el contratista.
b.8 En junio de 1992 tomó posesión el nuevo alcalde del Municipio de Mallana, quien “sorpresivamente se negó a continuar con la ejecución del contrato. Se abstuvo de girar el anticipo pactado. Se negó a dar siquiera explicaciones ante los reiterados requerimientos verbales del contratista y hasta la fecha ha asumido la conducta de ignorar la existencia del vínculo, dando muestras claras y evidentes de no querer respetar lo pactado”.
b.9. Lo anotado en el hecho anterior le ha causado perjuicios al actor, los cuales pide indemnizar (fols. 2 a 4 c.1).
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Normas violadas y concepto de la violación.
La negativa del municipio demandado a dar cumplimiento al contrato, esto es pagar el anticipo y dar las ordenes para la iniciación de las obras, compromete su responsabilidad, pues el artículo 1.602 del Código Civil prevé que el contrato es ley para las partes sin que sea válido para una de ellas desconocerlo, a menos que exista causa legal.
Además, con fundamento en el artículo 1.603 ibídem se han fijado los principios para determinar la responsabilidad contractual de la Administración Pública, como son el de la buena fe y el de la equivalencia de las prestaciones mutuas.
Esas conductas de la Administración son contrarias a la buena fe, no sólo porque se ha negado a cumplir el contrato y a dar explicaciones, le ha causado perjuicios al actor consistentes en la pérdida de los beneficios que habría obtenido con la ejecución de la obra y los gastos en que incurrió para la celebración y perfeccionamiento del contrato (fols. 4 y 5 c. 1).
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Actuación del demandado.
Trabada la relación jurídico procesal, el Municipio de Mallana, de una parte, contestó la demanda: se opuso a la prosperidad de las pretensiones; aceptó los hechos relativos a la celebración del contrato y negó los relacionados con el incumplimiento; a manera de defensa expresó que no podía ejecutar un contrato que no se había perfeccionado, al no haber sido revisado por el Tribunal Administrativo de Nariño, y para el cual no existía presupuesto para su ejecución.
De otra parte, propuso como medios exceptivos los de nulidad absoluta del contrato, por violación de normas de derecho público, y de imposibilidad de cumplimiento del mismo por parte de la entidad demandada.
Fundamentó, el primero de ellos, en que en el trámite de su celebración se violaron los artículos 105, 109, 110, 368, 369 y 370 de la Ordenanza N° 13 de 1989, porque:
· Se abrió una licitación privada para la celebración de un contrato por valor superior al límite máximo para asumir compromisos contractuales, esto es las apropiaciones aprobadas en el respectivo presupuesto.
· Sólo había disponibilidad presupuestal por diez millones de pesos y se celebró este contrato por $29’969.077,50, es decir, la disponibilidad presupuestal no coincidía con la cuantía del compromiso contractual.
· El referido contrato debía ser revisado por el Tribunal Administrativo por cuanto su valor superaba el 5% del presupuesto de dicho municipio, el cual fue para esa vigencia fiscal de $145’610.446.
El segundo de tales medios exceptivos, imposibilidad para cumplir el contrato, lo fundó en los mismos argumentos, es decir, por no existir recursos suficientes para su ejecución y no haber sido revisado por el Tribunal Administrativo respectivo (fols. 177 a 180 c. 1).
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Llamamiento en garantía.
El Procurador Delegado ante el Tribunal llamó en garantía al Alcalde, señor I.A.V.G., para que en el fallo respectivo se pronuncie sobre la responsabilidad en que eventualmente hubiere podido incurrir este funcionario y, en tal caso, se le condene a reembolsar al municipio las sumas que se determinen.
Como sustento para pedir el llamamiento expuso que los hechos narrados en la demanda hacen presumir que existe culpa grave del funcionario, al haberse negado, sin causa que lo justifique, a continuar con la ejecución del contrato, que pendía del giro del anticipo y la elaboración del acta de iniciación de la obra (fols. 118 y 119 c. 1).
El Tribunal aceptó el llamamiento en garantía mediante auto de 11 de agosto de 1994 (fol. 190 c. 1).
Notificado I.A.V.G. de la aceptación del llamamiento, respondió que, en el evento de que sean desechadas las excepciones respecto de la demanda, no puede ser declararado responsable por cuanto no existe conducta dolosa o gravemente culposa de su parte. Con relación a la demanda, se refirió en los mismos términos que lo hizo la entidad demandada.
Respecto del llamamiento, expresó que no hubo incumplimiento de su parte en la ejecución del contrato; que éste se celebró el día 2 abril y era responsabilidad del anterior alcalde su perfeccionamiento quien, si consideraba que estaba perfeccionado debió haberlo enviado para revisión al Tribunal Administrativo, pero eso nunca ocurrió.
Además, manifestó que cuando él tomó posesión como alcalde (1 de junio de 1992), encontró un proceso licitatorio que se había iniciado sin disponibilidad presupuestal suficiente para el valor del contrato, el cual ya había sido adjudicado y se había firmado con el favorecido y, ante tal situación, no tuvo otra opción que “parar un trámite que ya era suficientemente ilegal. Hacer lo contrario, es decir, pagar el anticipo hubiera empeorado y agravado aún más esa situación”.
Agregó que:
“Si se hubiera continuado con las gestiones del empréstito a fin de lograr la firma del respectivo contrato, esto no hubiera legalizado la actuación y enviar ese contrato al Tribunal Administrativo, era virtualmente inútil, pues de plano hubiera sido...
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