Sentencia nº 10662 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 24 de Noviembre de 2000 - Jurisprudencia - VLEX 52590704

Sentencia nº 10662 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 24 de Noviembre de 2000

Fecha24 Noviembre 2000
Número de expediente10662
EmisorSECCIÓN CUARTA
MateriaDerecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Bogotá D. C., veinticuatro ( 24 ) de noviembre de dos mil ( 2000

Radicación número: 10662

Actor: CITIBANK COLOMBIA

Referencia: APELACION SENTENCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de CITIBANK COLOMBIA, la actora, contra la sentencia del 4 de mayo de 2000, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los actos administrativos por los cuales se impuso a la actora sanción por incurrir en extemporaneidad en la entrega de documentos y de información en medios magnéticos, durante el período comprendido entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 1996.

ANTECEDENTES

La Subdirección de Recaudación de la DIAN, profirió el pliego de cargos número 0008 del 14 de mayo de 1997, a CITIBANK COLOMBIA, en su calidad de entidad recaudadora, por infracción del artículo 676 del Estatuto Tributario, al haber entregado extemporáneamente información tributaria en paquetes y en medios magnéticos, por el período comprendido entre el 1 de julio y el 31 de diciembre de 1996, extemporaneidad que se cuantificó en 19.414 días.

Mediante escrito del 23 de junio de 1997, el banco demandante dio respuesta al pliego de cargos y al efecto solicitó la exoneración de la sanción dado que la supuesta extemporaneidad de paquetes se debe a la implementación de la DIAN de las nuevas especificaciones técnicas para el año 1996, y en el caso de algunas cintas, porque ya habían sido presentadas en su oportunidad y debidamente aceptadas por la DIAN y sin embargo, no pudieron ser validadas.

Posteriormente, la Subdirección de Recaudación de la DIAN, al no encontrar justificados los descargos, expidió la Resolución No 1108 del 24 de septiembre de 1997, mediante la cual impuso a la entidad recaudadora en mención, una multa de $ 221.325.691, por una extemporaneidad de 17.391 días en la entrega de información tributaria en paquetes y medios magnéticos, dado que aceptó parcialmente el argumento de la actora respecto de la entrega de los documentos físicos, en el sentido de que hubo traumatismos al inicio de la “implementación” del sistema de recepción de información, especialmente para los meses de abril y mayo de 1996.

La anterior decisión fue recurrida en reposición por la entidad recaudadora, siendo resuelto el mismo mediante Resolución 6846 del 6 de octubre de 19987, la cual confirmó en todas sus partes el acto sancionatorio impugnado.

LA DEMANDA

En ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la apoderada de la actora solicitó la nulidad de los actos mencionados, y a título de restablecimiento del derecho pidió se declarara que no está obligada al pago de sanción alguna por los conceptos imputados en los actos administrativos acusados.

Al efecto, consideró vulnerados los artículos 29 de la Constitución Nacional y 638 del Estatuto Tributario, por cuanto la sanción impuesta no fue anunciada en el pliego de cargos dado que en este se señalaron los supuestos días de extemporaneidad, sin precisar el monto y forma de determinación de la sanción, lo cual hace nula la imposición de la sanción a la luz de lo dispuesto en los artículos 730 del Estatuto Tributario, 165 del Código Contencioso Administrativo y 140 del Código de Procedimiento Civil, pues equivale a pretermitir íntegramente la instancia del pliego de cargos ya que de conformidad con el artículo 704 del Estatuto Tributario, en los pliegos de cargos deben cuantificarse las sanciones.

De otra parte, precisó que la nulidad planteada no fue propuesta en la respuesta al pliego de cargos, pues la misma se centró en aspectos técnicos y no jurídicos.

Así mismo, alegó violación de los artículos 35 y 730 del Estatuto Tributario, por cuanto la resolución sanción carece de motivación ya que no se especificaron los hechos sancionados, ni la forma de liquidación con relación a tales hechos.

De otra parte, sostuvo que hubo violación del debido proceso, pues el criterio de responsabilidad objetiva es equivocado dado que tal responsabilidad no comprende la materia tributaria.

Al estudiar la respuesta al pliego de cargos y las pruebas que lo sustentaron, la Subdirección de Recaudo conoció las circunstancias que demostraban que el supuesto incumplimiento estuvo exento de culpa y tal situación es aceptada por la demandada, quien a pesar de lo anterior sancionó a la entidad recaudadora olvidando que nadie está obligado a lo imposible.

Al efecto, transcribió apartes de la respuesta al pliego de cargos en donde, en síntesis, concluye que para el año 1996 la DIAN tuvo un cambio operativo en la recepción y validación de paquetes, que originó traumatismos con la supuesta extemporaneidad de la que no es responsable el banco, y manifestó que la Administración no cuestionó la realidad de los hechos que configuraron las circunstancias que hicieron imposible al actor cumplir con la entrega de cintas y paquetes dentro de los plazos fijados por la demandada.

En la Resolución No 6846 del 6 de octubre de 1998, se afirma que la Administración sí ha sido consciente de los inconvenientes generados a las entidades recaudadoras, lo que motivó que se profiriera la Resolución 1799 del 5 de agosto de 1996, que amplió los plazos de 8 a 11 días; sin embargo, tal ampliación resultaba insuficiente en relación con los problemas enfrentados. Igualmente, existe una manifiesta inequidad que se materializa en la imposición de sanciones pecuniarias a un particular que colabora con el Estado y que realizó su mejor esfuerzo en cumplir plazos que le resultaron imposibles.

De otra parte, alegó que se ha aceptado por la Corte Constitucional que en el derecho sancionador tributario no puede operar la responsabilidad objetiva y también que no es razonable exigir que la Administración deba siempre asumir la carga de la prueba de la culpabilidad, pues esta se presume del incumplimiento ( sentencia C-690/96 del 5 de diciembre de 1996 ), lo que significa que el particular puede desvirtuar la presunción en su contra. En el presente caso el Banco explicó y acreditó los motivos por los cuales, no obstante haber realizado su mejor esfuerzo, no le fue posible cumplir con los plazos para la correcta entrega de las cintas magnéticas; la Administración, por su parte, no ha desconocido la veracidad de tales hechos, pero los ha calificado como irrelevantes.

Adicionalmente, no puede predicarse ninguna culpa en la demora de la entrega de paquetes cuando es la Administración la que supedita su aceptación a la de las cintas magnéticas que son susceptibles de todo tipo de problemas técnicos, lo que hace que sea incoherente la imposición independiente de sanciones por mora en entrega de paquetes y por mora en la entrega de cintas.

Por último, no es razonable que la DIAN sancione una extemporaneidad que después de cierto momento es provocada por ella misma, lo que ocurrió en todos los casos en que las cintas fueron devueltas varias veces, luego de encontrarse un error en cada ocasión, lo cual, además, significó un aumento en la extemporaneidad ya que la Administración debió, de una vez, indicar todas las deficiencias.

De otra parte, alegó violación de los artículos 6 de la Constitución Nacional y 676 del Estatuto Tributario, pues si en gracia de discusión se aceptara que existieron hechos sancionables, la multa impuesta por la Administración es errada ya que la norma tributaria establece una multa por cada día de retraso, y no que la sanción se aplique con un efecto multiplicador por cada paquete o cinta involucrados en el incumplimiento. Tampoco dispone que haya sanción respecto de cada grupo de documentos que debía entregarse, dado que el correcto entendimiento de la norma es que la sanción es diaria y que se causa en la medida en que el obligado se mantenga en la situación de extemporaneidad, aún respecto de varios grupos de documentos por fechas de vencimiento.

Es inexplicable que la Administración imponga una multa sobre un número de días que equivale a más de 47 años de mora, cuando al momento de imponer la sanción no habían transcurrido ni siquiera dos años después de las primeras fechas de vencimiento.

La fórmula de graduación aplicada por la actora no es otra cosa que un mecanismo de división que pretende corregir las absurdas consecuencias de la equivocada lectura del artículo 676 del Estatuto Tributario, con lo cual se llega, además, a que la sanción impuesta provenga de la discrecionalidad del ente sancionador y no de la ley.

Así mismo, la extemporaneidad debe contarse desde el día siguiente a la fecha límite de entrega y hasta el día en que se cumpla la obligación, pero la ley no autoriza la superposición de días en mora cuando el incumplimiento comprende varios paquetes o cintas correspondientes a distintas fechas de recaudo. El artículo 676 del Estatuto Tributario no prevé que la sanción se imponga con base en cada paquete o cinta, sino con fundamento en la totalidad de las informaciones que se reciben diariamente.

De otra parte, al realizarse la multiplicación de los días por cada cinta o paquete la Administración está sancionando varias veces por los mismos hechos; en este caso, se está sancionando muchas veces por el mismo hecho: los días equivalentes a 47 años de mora.

A su vez, alegó violación del principio de equidad, pues la sanción impuesta es de índole administrativa y no por el hecho de haber firmado un convenio en el que la actora se comprometió a responder por las sanciones en caso de incumplimiento, pierde la actora el derecho a oponerse a la imposición de la sanción. En consecuencia, al tener la sanción por extemporaneidad fundamento en la ley y ser su naturaleza administrativa, le es aplicable el principio tributario constitucional de la equidad, motivo por el cual la sanción debe tener...

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